欧盟“北极政策”：拉俄联中？
欧盟“北极政策”：拉俄联中？
#欧洲，北极
“政见”团队曾两次刊文介绍中国的北极政策和战略（ 《中国“北极梦”路指何方？》 ， 《中国北极战略：参与者？改革者？》 ）。2013年，欧盟与中国同时成为北极理事会永久观察员，那么欧盟在北极地区的战略是什么？中欧之间是否有合作的可能？
法国国防部北极战略事务机构学者、海洋法专家 于连·达梅斯（Julien Daemers） 撰文指出，欧盟与中国一样，在北极地区拥有潜在利益。就具体政策而言，欧盟试图加大与俄罗斯在北极地区的合作，同时联合中国，增强北极地区航线的开放程度和自然资源的国家联合勘探。
何为“北极地区”？北极圈是人为划定的，以此圈定政治和经济概念并不合理。达梅斯提出，北极周边月均气温最高不超过10摄氏度的地区就可算北极地区。
谈及北极，需首先了解几点。第一，北极出现传统安全冲突可能性不大，周边国家合作较为成熟；第二，全球变暖将在几十年后改变北极地区生活习惯和经济活动；第三，北极航线虽然距离短，但涉及航行补给、沿线保障设施、保险及破冰等额外费用，商业上是否可行存在疑问；最后，北极海洋面积大，受联合国海洋法约束，再加上地区机制，国际合作态势较为复杂。
欧盟成员国意见不一
欧盟方面2009年颁布北极政策(EUAP)，并申请成为北极理事会永久观察员，但由于和加拿大等国渔业争端，最终被驳回。2012年，新版北极政策提出运用欧盟太空政策技术优势，强化与北极国家合作。
欧盟部分成员国属北极地区国家，它们的态度各不相同。如丹麦一直与加拿大、挪威、俄罗斯、美国联合讨论北极事务，不希望欧盟插手降低本国的重要性；而瑞典、芬兰等国因为被丹麦排除在外，则希望推动欧盟介入这一政策领域。较大成员国中，只有英法德表达对北极的关注，中东欧国家则漠不关心。
应注意的是，欧盟参与北极事务和成员国参与北极事务概念不同——欧盟掌握成员国贸易立法等权限，加入北极事务涉及与相关国家的贸易联系。另外，联盟加入北极，也意味着成员国更多“主权让渡”，涉及丹麦等国切身利益。
与俄罗斯进行“政策交易”
达梅斯认为，在内外复杂形势下，欧盟在北极发挥作用，需处理好两个关系。其一是与北极地区大国俄罗斯的关系；其二是与北极潜在重要参与者中国的关系。
现阶段，俄罗斯认定北极航线途径俄罗斯领海，而不是领海延伸出的专属经济区，也就是说，外国商船不能自由穿行。俄方要求船只提前四个月向俄罗斯运输部门申请，并强制要求船只租用破冰船，而全球绝大多数破冰船都来自俄罗斯，价格大约每天1.4万美元。这使得北极航线费用大增。
在石油开发领域，俄罗斯政策开放程度更低，占股份比例超过5%的外国投资商都要直接申请获得克里姆林宫批准。巴伦支海油气田虽然有法国和挪威的能源公司参与，但控股权牢牢掌握在俄方手中。
达梅斯分析，欧盟与俄罗斯进行“政策交易”不鲜见。欧盟曾以批准加入WTO谈判为代价换取俄罗斯减少对欧洲航空运营商收取的额外税负。在北极问题上，欧盟较为成熟的伽利略卫星定位系统可以成为重要筹码，在北冰洋航行定位、紧急救援中发挥作用。另外，欧洲企业独有的远洋勘探能力也可以为俄罗斯提供急需的技术支持。
中欧合作的可能性与分歧
欧盟与中国在北极议题上的合作不多，但双方享有不少共同利益，特别是在开放北极航线和科研领域，中欧立场一致。
就北极航线而言，中欧都存在潜在经济利益。国际贸易中90%通过海运，欧盟拥有41%的商船，而中国是欧盟第一大贸易伙伴。中国先前明确表态，希望国际航运组织在北极航线的运营中发挥作用，北极航线应成为国际航线，而不是领海航线，这点与欧洲、美国的态度一致。
就科研而言，中国的极地科研能力已经位居世界先进水平。中国是为数不多地自己拥有破冰船的国家，而且2014年还有一艘新的破冰船即将下水。而欧洲也已持续10年参与北极科研。是对于欧洲和中国而言，参与北极科研都是一个简单可行的参与北极治理、增加发言权的方式。
就能源而言，由于国内煤炭比例远高于天然气，中国短期在北极地区没有太多利益需求，但中国企业也已经加大投资，谋取长线利益。
中欧在北极事务上观点一致，欧盟认为北极发生的事情必将影响世界，而中国认定北极是全人类的北极，体现双方都希望参与北极治理的愿望。但中欧之间目前还没有这方面的直接对话。一些欧盟官员透露，中国官员曾经询问相关信息，但没有回应欧方信息交换的要求。
不过，中欧依旧存在分歧。首先，中方要求在海洋法的框架下讨论北极治理问题，但欧盟要求建立新的治理框架。即便建立新机制，欧方内部博弈也难以满足中国企业涉足北极自然资源勘探领域的要求。其次，欧盟由于渔业政策等问题，与北极地区国家存在较大分歧，特别是加拿大，而中国与这些国家关系一直在改善，在多方博弈中不一定会站在欧盟一边。
达梅斯认为，“拉俄联中”是基于欧盟利益和政策手段分析后的最佳策略，也是欧盟作为一个逐渐强大的国际行为体参与北极的可能途径。
国际谈判是利益交易，在北极问题上的“合纵连横”考验外交技巧。因纽特人有句谚语：“直到冰碎那刻才知道哪些敌人是朋友。”欧盟谈判策略秉承经典国际关系传统，其理念和策略值得注意。
【参考文献】
Julien Daemers, The European Union in the Arctic:A Pole Position? Bruges Regional Integration & Global Governance Papers, 4/2012.
http://www.cris.unu.edu/News-Archive.33.0.html?&tx_ttnews%5Btt_news%5D=1357&cHash=660461c0ce80ec8e1ede4e9cb37d5f05 </br> </br>
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