京润法治与公共政策评论第 1 期

主题： 铿锵三人行——经济学家与法学家对话土地制度改革

时间： 2013 年 12 月 23 日 （周一） 19 ： 00

地点： 北京大学法学院凯原楼一层学术报告厅

特邀嘉宾：

盛洪 （著名经济学家，天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授）

茅于轼 （著名经济学家，天则经济研究所荣誉理事长）

主持人： 王锡锌（北京大学法学院教授，北京大学公众参与研究与支持中心主任）

主办方： 北京大学公众参与研究与支持中心

支持单位： 北京京润律师事务所

王锡锌：首先对各位说一声抱歉，刚才路上堵车，盛洪老师连饭都没有吃，直接赶过来，耽误了大家差不多 10 分钟时间。接下来非常欢迎大家参加北京大学公众参与研究与支持中心与北京京润律师事务所一起举办的 " 法治与公共政策评论 " ，北京大学公众参与研究与支持中心所做的“公共政策论坛”在过去的几年已经做了 20 多期，从这一期开始我们和北京京润律师事务所的一些同仁们一起做“京润法治与公共政策论坛”，京润法治与公共政策论坛今天开始是第一期，我们将持续关注农村土地制度改革，因为我们知道在中国无论是从宏观经济进一步发展过程中还是从社会转型乃至政治转型的过程中，土地是一个很重要的生产要素，同时农村土地在中国的社会转型中也有它独特的在经济之外的其它意义，比如农村社会，还有新兴城镇化过程中怎么样在城市化的同时做到人员特别是农民的城市化。很大程度上，中国未来 10 年、二十年的发展，跟中国集体土地的产权制度以及这方面制度改革有非常重要的关系，我想邀请各位跟我们一起持续关注中国农村土地制度改革问题。

今天是“京润法治与公共政策论坛”第一讲，邀请到的嘉宾在这个领域有很多研究，但更重要的是他们对这一领域的问题，在长期研究的基础上有非常重要的影响。中国土地问题的研究有很多经济学家关注，很多社会学家以及中国农村问题研究专家、研究政治的学者都很关注，未来我们会邀请不同领域的专家一起关注这样一个重要的话题，因此这个论坛说是聚焦，但同时又是开放的，我们会将不同观点呈现在这个平台上，主要目的是共同交流、共同讨论。

作为第一讲论坛的主持人，首先给各位介绍一下今天我们所请到的嘉宾：第一位是大家都很熟悉的，我不需要做过多的介绍，他的名字就是最大的名片：茅于轼老师！茅于轼老师过去担任天则经济研究所的所长。第二位是研究中国土地问题、在其它领域中也有很多很有影响的研究学者盛洪老师！盛洪老师是现任天则经济研究所的所长，欢迎盛洪老师！本来我们这次对话是铿锵三人行，现在成了两人行，我只是一个主持，与大家一起跟主讲嘉宾提问和讨论，本来邀请了社科院农村问题研究所的党国英老师，但党国英老师现被困在新疆，航班没有办法起飞，下次请党老师跟我们一起讨论。今天晚上主要安排是这样的，我知道各位很焦急兴奋地等待着两位嘉宾做报告，但还是要恳请大家给我 5 分钟时间有请北京京润律师事务所的主任张志同律师给我们做一个简单的致辞感谢，北京京润律师事务所长期以来对中国的土地问题特别是中国城市征地拆迁有关注，有很多做公益律师的支持，跟我这方面有很多合作，这个论坛本身也是他们来做的支持，所以有请志同给我们做一个简短的致辞，欢迎！

张志同：各位老师各位同学大家晚上好！非常荣幸能够参加今天的京润法治与公共政策论坛 -- 土地制度的研究改革。对这一点我们作为一个长期从事征地拆迁业务作为主导业务的律所来讲，我们办理这类案件中体会到法治实行的不容易，民众身心之迁，所以我们希望通过我们个体的努力来改变一些现实的不公。但法律本身有滞后性，社会发展有被动性，需要更多人参与到民主与法治的进程中参与，推动它的前进，北京大学公共政策研究中心给我们提供了这样一个平台和契机，这也是王锡锌老师长期治理于研究的意义所在，通过他的努力解决了一些制度方面的困境，比如三年前我们在北大讨论过国有土地拆迁问题，经过学者呼吁，在王锡锌老师的推动之前出台了新的土地拆迁政策，我们也相信今天的研讨会也具有非常意义，三中全会后土地制度已经成为社会的热点问题，我们也希望在各位专家、学者的努力之下，对现行的土地制度做一个合理的改革，谢谢大家！

王锡锌：谢谢志同！你的讲话让大家感觉到我们有一种互粉的意味。接下来我们迅速切入正题，有请第一位演讲嘉宾，天则经济研究所的所长盛洪老师给我们做一个主题演讲，欢迎！

盛洪：感谢王教授！各位大家晚上好！非常高兴来到北京大学法学院，我是一个经济学家，但我跟法学院很有缘，大概是在二十年前我接受科斯教授邀请到芝加哥大学法学院做了半年访问学者，跟他讨论制度经济学的问题。大家知道天则所侧重于制度经济学。制度经济学，科斯教授是开山鼻祖。他同时开创了另外一门学派，叫法和经济学。法和经济学和新制度经济学是一母双生，或者说就是一个学派，在经济学里叫新制度经济学，在法学院叫法和经济学。法和经济学首先诞生在芝加哥大学，很有意思，有点歪打正着。据说一开始是芝加哥大学有一个经济学家突然被经济学院解聘了，他有一个朋友在法学院，请他到法学院讲讲，他就去了法学院。然后发现一个问题，他每个礼拜讲一次课，但他的每一次课具有颠覆性，前五天是法学家给学生上课，最后一天是经济学家给学生上课，结果最后一天颠覆了前五天的结论，搞出一些混乱。但正是因为这种碰撞，碰撞出了法和经济学。我说法学家和经济学家在一起能碰撞出新的理论创新，所以我非常高兴到法学院来。

“为什么市场是有效配置土地资源的决定性制度？”这套用了十八届三中全会的一句话，“市场在配置资源中起决定性作用”，土地也是资源，所以这个主题与这句话完全一致。

首先我给大家讲一个简单的经济学道理。我相信在座有很多专攻法和经济学的同学，但我还是要讲讲。“有效配置土地资源”是以稀缺作为衡量标准，一种资源比较稀缺就要节约一些，如果它不太稀缺会多用一点。市场恰恰符合这样的目标，在市场中我们叫“物以稀为贵”，因为并不是所有的配置资源机制都能“物以稀为贵”，但市场可以做到。

这有一张非常简单的图，给大家讲讲。

这个“×”是经济学经常用的供求曲线，这是一个均衡点。当然现在讲的不是简单的一张供求均衡图，而是面向稀缺的自然资源，比如土地。这是两条竖线，这条竖线代表资源，到这儿资源就没了，跟效用曲线相交形成价格。在它的左边还有一条线，这条线代表资源更稀缺，跟效用曲线相交又形成了价格。可以看出更稀缺的资源价格更高，也就是说越贵的东西我们越会谨慎、更为精打细算地去买，越便宜的东西会买得越多，这是我们的经验。市场为什么是配置资源起决定性的制度？这个图恰恰反映了这个道理。当然还有其它的考虑。

市场还有一个非常好的作用：提供真实的简化信息。信息有真有假，但在市场中很难造假，为什么？因为市场中形成的价格信息是成千上万的人分散决策的结果。也就是说不是一个人、一小撮人、一群人，而是成千上万人分散决策的结果。比如买电脑，虽然在不同地方交易，但能非常奇妙地形成一个市场价格，这个市场价格一般来讲不会骗人。所以第一是分散决策，利用大家的力量。第二是，即使有欺骗之心，故意提高价格信息，或压制价格，但没有关系，在众多分散的人中间做假没有一致的方向，他们的做假可能被互相抵消。所以市场的价格是真实的，这点也很简单，我们不要去怀疑它。我之所以说这句话，是因为社会中有大量的不真实的信息，这些不真实的信息却作为真实的信息看待，这是一个最重要的问题。这是一点。

第二点，市场价格。价格是一个简单的信息。价格非常简单，但价格给你一个收敛的和浓缩的信息。比如我是生产服装的人，如果没有价格就要考虑很多问题，一个是消费者有多少，分布在哪儿；还有我的竞争者有多少，分布在哪儿。竞争者是否发明一个新技术，消费者是否因某种因素更多了。获得这些信息非常困难。但也很简单，所有信息是通过交易形成的收敛的和浓缩的价格。今天有人跟我说中国的粮食产量出现了问题，信息从某个地方来的。我说不用担心这个问题，就去市场看粮价，我不知道中国多少土地、多少人吃、多少人生产、哪个地方受灾了，但市场上的粮价是最靠得住的东西，也是最简单的东西，也能帮助你做正确判断的信息。所以这很重要。

人的理性是有限的，不是无限理性。而有限理性，要放在最应该放的地方。市场恰恰提供了这样的价格体系，这个价格非常浓缩的、简单的一个体系，这个体系不仅是一种价格，而是一组价格。也就是说是一个价格体系，不仅是一种价格，而且是各个价格之间的比例、结构。这是市场给我们提供非常好的宝贵财富。

市场对土地资源的配置问题。对土地资源配置非常复杂，但现在我们就做一个非常简单的讨论：市场对城乡土地的配置是什么样的，是否有效的。这是一个非常简单的案例，但这个案例对中国来讲又非常重要，待会儿会继续讲，茅老师也会继续讲为什么重要。

首先看城市。我们分成城市和乡村，城市是怎么来的？乡村又是什么样的？城市最大的特点是什么？是人的集聚。人为什么集聚？是司马迁所说的“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，但请注意“熙熙攘攘”，熙熙攘攘是“非常拥挤”的意思，如果大家隔得很远就不是熙熙攘攘，熙熙攘攘是非常拥挤，挤在一起就是城市，不挤在一起就不是城市，这是非常重要的。挤在一起会带来什么东西？说它有价值，价值在哪儿？这里我用一个词“市场网络外部性”。什么叫“市场网络外部性”？市场中人越多，所带来的交易机会从而带来的交易价值会不成比例的增加，比人的增加还要快。什么叫“网络外部性”？电话网是一个网，如果只有两部电话效率非常低。如果人从两个、三个、四个，增加到一百个、一万个，还是这两个人，没有动地方，但他们的效用提高了，原来打电话是给另一人打电话，现在可以任意地跟一万人中的一个人打电话，这是网络外部性，由于网络节点的增多使网络中已有的人效用提高了、收益提高了。“市场网络外部性”也是这个意思，大家挤在一起，熙熙攘攘，一方面为了利益而熙熙攘攘，反过来讲因为熙熙攘攘而带来了利益。这是市场的定义。

当然，美国有一个非常宽的市场定义： 386 人 / 平方公里以上， 2500 人以上。美国的定义至少说明一个问题：一定要有人口密度，人口密度高的地方才是城市，否则就不是。这里大家可以看看周其仁教授的《城乡中国》，其中有大量篇幅地讨论人口密度与城市的关系。人口聚集在一起会节约土地，所以城市是节约土地的。城市既然是“皆为利来，皆为利往”，那什么样的制度能够对付这样的东西？——市场，城市符合市场制度，市场制度告诉你只要有利就可以做，既然大家挤在一起存在着利益，那么大家就涌入到城市中获得利益，这个城市不需要谁去安排，人们会挤进来。大家也许会说城市还有汽车尾气排放，那是派生的问题，是次要的因素，最重要的、最核心的是抓住根本东西，大家聚集在一起才有城市价值，其它问题好解决。

这是一张丝绸之路的图，从兰州到喀什，这些城市在贸易节点上，贸易节点很重要，商人到这儿正好可以歇脚，于是形成了这些城市。这些城市代表着一般性：古往今来，除了政治中心和军事要塞，城市都是因为贸易而形成的，因为贸易聚集了商人，形成这样一个城市。古往今来都是如此。即使是政治中心，它往往也和贸易中心重合，比如长安是政治中心同时也是贸易中心。

我稍微讲讲经济学，大家也不要害怕。这张图的纵坐标是地租率的高低，同时也是土地生产率的高低。横坐标的零点（左下角）是城市中心，往右是距离城市中心的距离。现在有两条线：一条是城市用途的地租率（生产率）曲线，越是靠近城市中心，人口密度越高，市场价值越高。越远离城市中心，人口密度会逐渐下降，市场价值下降，地租也会下降。一条是农业用途的地租率（生产率）曲线，相对平缓，在哪儿种地都只能种那么多，为什么靠近城市中心高一点？因为农产品送到城里，运费少等很多原因。这两条线交叉在城市用途生产率和农业用途生产率相等的一那点——这就是城市的边缘。这是经济学最简单的道理。

.

怎么印证？给大家说说北京。下面有一张图。

分了四部分：一个是核心功能区（最左边蓝色的柱形），主要为东城区、西城区、宣武区，每平方公里的人口密度有 2 万多人（ 2005 年的数据）。往右有一个矮一点儿的柱形，是功能拓展区，主要为朝阳、海淀、丰台、石景山，人口密度稍微低了点，每平方公里稍低于 6000 人。再往右是近郊区（昌平区等），人口密度是每平方公里 600 多人。再往远是延庆县，每平方公里是 198 人。

一般的，单一中心的城市，肯定城市中心人口密度高，城市边缘人口密度低。那对应的是什么？是价格。

这是北京市国土资源局几年前的资料（拍卖土地的资料），现在的价格远不止这些，比如东城区每平方米是一万多，海淀区每平方米约 7000 元，朝阳区每平方米约 5000 元，昌平区每平方米 3000 元多，丰台区每平方米将近 2000 元，大兴每平方米将近 500 元，延庆每平方米 150 元，这是大家很清楚的，和人口密度相关，价格是梯度下降的情况，非常吻合我们的理论。

其实随着离北京市中心越远，人口密度低，土地价值也越低，逻辑非常清楚。但别忘了，城市周边是有农业的，尤其是城市周边有花卉、苗圃、蔬菜、肉、蛋类的生产，还有观光农业。比如北京大兴区大棚蔬菜每亩可达到 1.35 万元的年收入，每平方米土地价值 466 元。如果从延庆县再往远走，想获得靠近城市中心的人口密度和土地价格是得不到的。所以市场来决定，城市不可能往前走了。

有些边界是人类生理所决定的，还有其它一些规律也好，其实是颠覆不破的。我们知道经济学有一个效用递减律，你吃第一个馒头很满足，第二个就下降了，第三个会下降，但第四个就不会吃了，这对馒头的效用递减。城市地价递减率也是如此，大家肯定会在城市中心争土地，不会在很远的地方争，这很自然。如自助餐店的老板很聪明一样，知道每个顾客的胃有上限，为什么要规定一个红线说不允吃过这条线，否则我就亏了，他不会这样。同样道理，对土地来讲也是如此。所以这就涉及到一个争论： 18 亿亩耕地红线的争论，关于耕地保护的 18 亿亩红线。前几年茅老师主持这样一个研究项目引起轩然大波，我在网上看大多数人是反对茅老师的，我觉得这有一个经济学不普及的问题。有人担心，如果没有 18 亿亩耕地红线，中国人将吃什么。我说没有 18 亿亩耕地红线，耕地也不会减少。为什么？因为城市靠聚集，一平方公里一个人人不叫城市，或者一平方公里一百人，现在中国一平方公里即使有 386 人也不是城市，城市必须是聚集的，必须有一定的人口密度。

我给大家一个非常简单的算术计算。如果每平方公里是 5000 人（相当于海淀区或朝阳区，可能比现在还要低，因为这两年人口密度在增加），就算每平方公里 5000 人，上海人口密度比较高大概有每平方公里 5 万人，把 13 亿人全装下需要多少土地？不到的国土的 3% 。所以大家想想，没有红线中国人就有吃什么的问题是不可能的，他以为只要没有红线城市会不断地扩张，其实有那么多城市还没有那么多人，即使中国是世界人口第一大国，也不可能把中国大部分国土全占用为城市，只需国土的 3% ，所以根本不会有吃什么的问题，没有问题。

城市化会节约土地。根据国土资源部的信息，说我们现在的城市人均用地为 133 平方米 。这个数字偏大了。我国人和地的比例相当高，人口密度相当高，所以这个数字比较高，但我姑且用这个数字。农村人均村庄用地是 218 平方米 。农村人进城，原来那块村庄用地、宅基地转变为耕地，其实就节约了 75 平方米 。按照 2004 年的数据，如果我们的城市化率达到了 70% ，将近 9 亿人住在城里，需要 12.2 万平方公里的城市土地，占国土面积只是 1.27% 。假定人口不再增长，还要有 1.5 亿人从农村迁到城市，需要新增 2 万平方公里，但同时农村会减少 3.3 万平方公里的村庄用地，净增了土地。如果要提高城市的土地使用效率，减少人均的占地面积，我们还会增加更多的土地，这里就不细讲了。

这是市场在城乡土地配置中的作用。

进一步讲，市场还包含什么？我觉得有两个非常重要的前提和性质：一个是产权。市场制度毫无疑问或者题中应有之义就是要有产权制度，这是非常关键的。大家都知道公地悲剧，有一块土地是公共的，大家为了追求自己的利益，多放羊，过度放牧会使草地退化，最后把草地毁掉，这是公地悲剧。如果我们要使市场制度有效，前提是产权制度。如果只要市场制度不要产权制度的话，那这个市场制度就不是真的市场制度，而且这个市场制度可能是坏的，因为没有排他性。

还有一个重要性质是竞争。如制度经济学家康芒斯说市场至少要有两个卖方、两个买方。现在我们说至少需要三个或者四个以上的买方和卖方，如果只有三个、四个以下就会是寡头垄断。要有竞争，通过竞争形成的市场价格才能给出正确价格。如果是垄断的话，会破坏市场机制，会造成垄断高价，垄断高价偏离了市场价格，而且垄断还不公平，同时是无效率的，这是要跟大家强调的。

从反面来讲的话，如果没有市场会有什么灾害？我们都知道中国这几十年来最大的灾难是三年饥荒。最大灾难的原因是什么？刘少奇说过是“三分天灾，七分人祸”，“人祸”是什么？是废弃了市场制。我们要正确总结三年饥荒的教训，以后中国才不会发生这样的事情。三年饥荒的教训是废弃了市场机制。这都是有例可查的，比如粮食的统购统销，以政府给定的价格到农民那里收购，这破坏了市场的竞价机制。还有计划经济，什么是计划经济？农民种什么由人民公社和领导决定，农民说我们种了这么多年的地，结果不会种地了，种地还得让领导来教我们，这就破坏了市场。人民公社就是一大二公，是共产风，破坏了产权制度。破坏产权制度破坏的不仅是私有产权制度，而且是小集体产权制度，从初级社变成高级社，初级社是一个村有十几户人家，到高级社是整个村进社，到人民公社是整个乡财产并在一起，并在一起并不是说这些财产由农民自己用，而是变成了政府可支配的财产。我推荐一本书《中国农民的反行为研究》（高王凌著），里面写得非常好，记录很多，这里不细说了。总而言之破坏了产权制度，如果有一个初级社在那儿有一个排他的共有产权，到人民公社什么民间的产权都没有了。所以才会有这么大饥荒。这是非常严重的挫败。

没有市场就没有真实的信息，当时的信息从哪儿来？一个是官员逐级上报，所以有很多假信息，为什么？因为他们要投领导所好。还有一种信息是假的，即农民的信息，农民跟你博弈，农民为什么要给你真的信息？不会给，因为他干多少被你全给拿走了，当时的制度只给北方农民一年 360 斤粮食，南方农民 400 斤粮食，我凭什么跟你说实话？毛泽东不知道真实的信息，听的都是假信息， 1958 年 8 月就已经有了灾荒，对此卢跃刚有研究，三年饥荒实际是五年饥荒。毛泽东到徐水视察，当地的领导说这里的粮食很多，都吃不完。毛泽东很高兴，真信了，并提出一个问题：粮食太多了吃不完怎么办？所以在北戴河开会的内容是研究怎么消化这些粮食。这样的废弃市场制度，国家领导人就蒙住自己的眼睛、捂住耳朵，看不到、听不到真实的信息，所以做不了正确的决策。所以没有市场制度是非常糟糕的。

没有市场会妨碍救灾。如果有市场，救灾也有方向。中国这么大，一旦有灾荒一定不是全面的灾荒，而是局部的、地区的灾荒，如果某些地区有灾荒，粮食需求会上升，市场存在的话价格就会上升。这时候市场机制发挥什么作用？图利的商人会把粮食送到有饥荒的地方赚钱，但符合了社会目标和社会需要。《三言两拍》里有一个故事：某个县某年饥荒，商人粮食卖高价，有人说知县得管管这个价格，知县说我不能管，管了的话，粮食来不了。结果果然粮食大量运到，粮价也下去了。中国三年饥荒死了很多人是因为饥荒后连市场都没有，没有价格信号告诉你哪儿有饥荒，哪儿真正是需要粮食的地方。

回头看一下现在的土地制度。现有的土地制度是：以破坏市场制度的方法 " 保护耕地 " 。三年饥荒是什么原因导致的？前面说是废弃市场制度。现在保护耕地政策，确实是在总结和吸收三年饥荒经验教训基础上得出的。但我说它错了，错在哪儿？三年饥荒不是因为缺少土地，而是在于没有市场，地是一种资源，一种资源有多有少，重要的是怎么组合这种资源，如何有效组合这种资源的机制，这是最重要的，而非单一的某种资源。所以他们对三年饥荒的总结错了，以破坏市场制度的方法保护耕地就保护不好，相反恰恰是用引起饥荒的方法保护耕地，所以是错的。

现在土地制度的要点：一是保护基本农田，二是不允许农民自己改变土地用途；三是农民集体土地转变为城市建设用地时，要先由政府征用，经一级开发后，再出售给开发商；四是限制农村宅基地和居民点用地面积，限制将宅基地出售给本村之外的人。

这样一种制度导致的是什么结果？导致农民没有权利直接将自己的土地转变为城市建设用地。如此，他们就没有一个以城市用途作为土地价格参照、讨价还价的基础。如果要进行城市建设，必须要先转变土地的产权性质是给政府一个借口：我要搞城市建设必须征你的土地。地方政府跟农民之间不是平等的市场交易者，而是不平等的，地方政府手中握有公共暴力和所谓的政治权力，如果农民不同意这样的价格，对不起把你赶走，所以没有公平的价格，基本上超低价格。

农村集体和农民大约得到的征地价格是出让价格的 1/10 ，农地出让价格是农地市场价格的 1/5 。也就是说，征地补偿费只相当于土地升值收益的 1/50 。什么意思？从农业用途来看，地方政府给的价格都低于用市场价值的评价。比如说这个地就是种粮食， 4 万元一亩，但给 1 万元一亩，低于农业用途的市场价格。当然这里有更深的原因，《土地管理法》有补偿规定，我认为这是法律界的奇耻大辱，给农民补偿什么样的？是平均亩产的六倍到十倍。相当于你拿别人 100 块钱，还他 24~40 块钱。这是现在的法律，跟掠夺差不多。所以经常会出现这种情况，给的价格非常低。

给农民的价格非常低会又有什么恶果？

上面的曲线是土地的市场价格（ Pm ），政府征地把价格压低到这么低（ Pg ），对应的需求量就增加了。这是一个非常简单的经验，大家都知道。比如你要买一个商品，如果它比较便宜就多买一点，贵就少买一点。土地也一样，现在你做的事情是什么？你打着保护耕地的旗号，不让农民改变用途却让政府可以改变用途，政府改变用途时尽量压低价格，尽量压低价格会产生更多征地的需求。这样一个所谓的耕地保护措施，导致的结果是更多地占用耕地，而不是更少地占用耕地，因为地便宜了，更多地去要这个东西，恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。

这些年我们也能看到，要保护耕地，又要让地方政府只有经过它的手才能把耕地变成城市建设用地，所以它可以压低价格。

这是中国近年来土地违法的基本情况（ 2001-2010 年）：案件数量在减少，但涉及的土地面积在增加。也就是说这套保护耕地的制度恰恰是激励地方政府多占耕地，与制度本身和法律所宣称要达到的目的正好相反。

还有其它弊端。比如土地利用效率低下。中国人均城市占地是 133 平方米 ，这个数字偏高。按照中国这样一个国家，人地关系紧张，与比如市场经济国家人均是 80 平米，很多发展中国家也是 80 平米相较，我们多了很多，政府办公楼严重超标，盖了大规模的建筑群，我们很多城市的政府大楼都可以看出，这是典型的浪费土地。

第二是农村的土地不许买卖，现在农村有很多空房子，为什么？人进城，土地不能买卖，宅基地也不能买卖，空房子在那儿占着，这也是一种巨大的浪费。

第三是导致大量的冲突，尤其是官民冲突。这方面于建嵘老师有很多记录与他的判断。前些年， 2005 年于老师在天则所做了一个报告，讲中央电视台的《焦点访谈》有一个电话记录，当年接到的群体性冲突事件约 74000 起（当然这不是全部），其中 15000 起和土地有关，占了将近 21% 的比例。后来于建嵘跟我们说，现在的比例达到了 60% 。大家想想，这是一个多大的数字，看起来中国很安全，但每天有好几百起这样的事，我们在现实中也能看到强拆事件，甚至有警察主动攻击被拆迁户的行为。

第四是腐败的温床。中国现在是官员出事，动辄几千万上亿，我们的土地部门被称为三大腐败的“重灾区”，比如北京、上海、宁夏、深圳等地都有高官落马，近些年有房叔、房姐、房妹出现，房子跟土地相关。郑州的经济适用房，大量由各级官员获得，老百姓没有多少。所以土地问题是中国政府官员腐败的温床。

现在的土地法律制度或者土地制度，最严重的就是破坏了市场制度，这是最大的罪恶。首先是破坏产权制度，《宪法》规定农村的土地归农村集体所有。宪法是基本法、是最高法，也就是说农村集体有对土地的所有权，而土地所有权的含义包括占有、使用、收益、处分，处分包括交易等。但却说：第一不许改变用途，第二自己不许交易。这种结果是像着给你一个像产权的东西，但我去掉了其中两个权利，这就破坏了产权。还有按照政府规定的价格去征收农民的地，其实就破坏了市场的定价机制，也破坏了市场的竞争制，因为单方征用。总而言之这个制度很糟，这里说的是现在的土地制度。

其次，市场是配置土地的决定性制度，但有同学会问有没有市场失灵？我说绝对有市场失灵，这是毫无疑问的。有哪些？我给大家稍微讲讲，第一，不能预计长远未来，所以不能事先进行大规模的基础设施建设。如在上海发展的一开始，市场的价格很难预见上海将来是一个巨大的都市，但发展以后发现这有一个很大的大城市潜力。如果一个城市在建设之初就能预见到未来，然后进行基础设施投资，把几通一平事先铺好，这是最有效率的，但这个预见不到。

第二是市场和市场中的企业不能承担较大规模的投资，比如数亿、数十亿的投资，几年不能回收投资，财务上很难承受。第三，我们说城市是集聚的，但这个集聚有临界点，临界点之下缺少集聚的动力。还有一点是相邻地方有外部性。

对这几种市场失灵，解决的办法：第一，要规划，规划应该限定在极小的范围内，能够预见一个长久规模和进行城市基础设施的规划，规划范围很窄，同时不一定是唯一由政府进行规划，可以由一个自治体，比如一个村来进行规划。第二，解决大规模长期投资的方法可以是政府投资。第三是产业集聚政策，比如北京的金融街，有一些政策吸引金融机构进驻，比如你在这儿租房可以降租金，买房可以降价，还可以减免税。第四，分区。把互相干扰的不同区域分开，我认为分区不一定是政府做的事，姑且认为政府也可以来做。

再次是土地用途需要管制吗？有相邻的负外部性，科斯就讲了这个问题，提的方法恰恰不是政府管制，而是有一个司法裁断和司法裁断后人与人之间自由交易，最后能找到一个很好的解决办法。还有污染权交易。污染权交易跟我刚才讲的一样，只不过是有形市场的污染权交易。芝加哥商品交易所有污染权交易产品。可以进行污染权交易来解决这个问题。最后才是政府管制，我不完全排除政府管制，只是说在政府管制之外还有很多方法。所以基本上土地用途不需要管制，市场本身会发挥作用。

有人举了一个例子，说美国这样一个尊重自由产权的国家都有用途管制，比如《保护农地政策法》，其中明确提出“要限制农地不可逆地转为非农用地”。我仔细看了这部法，美国立法很严谨，其实指的是联邦土地，而且在这部法中非常清楚地说“本法案并不授权联邦政府以任何形式管制私有土地或非联邦土地的使用，或以任何方式影响这些土地所有者的产权。”这个法管不着州土地、私人土地，只管联邦土地，这个立法非常严谨，不能被中国主张土地用途管制的人拿来说事。

最后我做一个结论。十八届三中全会有“市场在资源配置中起决定性作用”的提法，我们可以用在土地上，“市场在配置土地资源中起决定性作用”。但这句话是宪政原则，宪法原则。宪法原则是最高原则、最基本的原则。在这个原则上，最基本的权利，土地产权所有者的基本权利，包括占有、使用、收益、处分最基本的权利得到有效保护。

但有一个派生原则，不能直接跟基本原则相对抗，它是派生的，是在承认和尊重宪法原则前提下的派生原则，是什么？在市场失灵时，政府行政部门在说明理由并得到立法机关的同意后，可以对土地产权加以部分限制，对市场定价机制失灵的地方加以补救。第一是承认宪法原则的前提下提出充分理由，你的管制权力是一种派生权力，是一种特殊的权力，而产权是一种一般的权利、基础权利，当对产权进行限定时必须说明理由，足够证明这么做是对社会有益的，并得到立法机关同意后方可实施。这样的结构是未来土地制度的一个基本框架。

为什么强调这点？是因为在现在中国社会中，在长期的教育中，中国执政党和中国知识分子、中国社会确实缺乏宪政意识，这点是非常重要。宪政意识有很多意思，我就说一个，最简单的说法——宪政意识是小道理服从大道理，我们能看出很多道理和原则，但它们并不是完全平行的，它们有的更基础，有的更为派生，基础是决定性的，不能随便改动，不能随便削弱，不能随便侵犯，不能用派生的理由否定宪法原则。这非常重要。十八届三中全会后，我写过文章批评，有些行政部的官员出来说我们要管制土地用途，还要做各种各样的事情，所以我们就是不能执行市场在土地配置中起决定性作用这样一个基本原则，这是大错的，而这就涉及到最基本的宪政问题。我们的回应是区分什么是最基本的、什么是派生的，基本的是产权制度，派生的是政府对所谓产权的某种限定和管制，这样的结构才构成了市场制度的基础，才能真正使市场制度在土地的配置中起决定性作用。

一旦如此，应该说中国这个社会还会有一个巨大的提升。我们今天已经获得了非常大的成功，但还受制于土地制度。一旦有一个产权受到保护、政府的行政权力受到限制的土地制度，中国还会创造出新的经济奇迹。

我就讲到这里，谢谢大家！

王锡锌：谢谢盛洪老师！我想大家已经听得很清楚。茅老师有很多话要讲，接下来让我们用热烈掌声欢迎茅于轼老师给我们做进一步的阐述。

茅于轼：同学们，非常感谢大家来听我的发言，我讲土地问题很没有把握，因为我不是研究土地的，所以我只能从一般的经济学道理说说我对于土地问题的看法。

大家知道最近这两年我们的增长率从 12% 、 11% 、 10% 、 9% 、 8% 掉到七点几，我们是否有办法再回上去？我觉得我们要素的利用缺乏效率。大家知道要素有三个：劳动、资本和自然资源，自然资源包括土地。现在我们对劳动的利用比较好，因为劳动者的所有权没有问题，我的劳动是我的。自由交换在中国还算可以，对劳动的限制不太多。但资本和自然资源这两个要素的利用非常有问题。

我就讲资本的利用。现在银行利息很低，但在民间借贷市场上年利息率到 30% ，银行大企业借款利息百分之六、百分之七点多。同样是借款利息，百分之六、七和百分之三十多，说明对钱的利用有很差的，也有很好的。如果仅仅把全国人民储蓄的使用效率提高一个百分点，对 GDP 就是一个百分点，因为我们的 GDP 是 50 多万亿，城乡土地少不了多少。这说明我们有巨大的潜力。至于土地问题，很难估计土地有多大的潜力，但我相信土地的浪费比资本的浪费还要大，如果我们能够改善土地和资本的使用效率，我们的 GDP 可以恢复到 90% 甚至于更高，这是完全可能的。

用什么办法来实现？用“人尽其才、物尽其用”的方法。我研究经济学，这两年得出一个结论，给大家做参考，请大家思考有没有道理：财富的创造不是靠劳动，而是靠人尽其才、物尽其用。劳动可以创造财富也可以消灭财富，计划经济时的劳动很多是消灭财富，大炼钢铁把钢铁炼出来了，国家更穷了。大量青年人上山下乡去劳动，那个劳动不是创造百富，因为不是人尽其才。所以财富的来源是人尽其才、物尽其用，用经济学的说法是“好的资源配置能创造财富”。金融业要“钱尽其用”，金融业怎么创造财富？钱尽其用。我前面说金融业非常糟糕，利用率很低的有，很高的也有，没有钱尽其用。土地问题呢？很简单，地尽其用，说起来是很难的一件事，怎么使它人尽其才、物尽其用、钱尽其用、地尽其用？经济学里给了我们一个非常简单的方法：第一，明确产权，这个东西、这块地、这个钱是谁的。第二，有自由交换的机会，不受限制。如果能满足这两条，所有的人、所有的物、所有的钱、所有的土地都能跑到最有效的地方去用。为什么？如果我有这块土，有所有权，会关心这块地怎么用更好。如果这块地是别人的，关心也没用。如果这块地是我的，一定会想是种粮食还是盖房子、修公路，还是盖停车场，土地利用有好几百种，会根据土地的具体条件选择最好的使用方法，这就是地尽其用。所以这么复杂的问题变成极其简单的问题，就是产权明晰和自由交换。就土地问题而言是产权不明晰，没有人关心这块地怎么用得最好，这块地有什么可以用上，它的地位、周围条件，每一块地不一样，用场很多，每块地有自己的选择，不同的可能性、不同的选择机会，要选一个产出最高的、能赚最多的钱，这是选择的标准。

当然自由买卖是创造财富的，因为做到了人尽其才、物尽其用。但有例外，如果这个交换产生了外部性，就要受到限制，这是物的外部性。我把这块地用得最好了，但周围人因为我用这块地受到伤害，这就是外部性，这种情况下面这块地就不能自由交换了。土地所有交换都有这个问题，如果有不良的外部性，这种交换要受到限制。那土地交换是不是有外部性？有，但我不是土地专家，我想土地外部性有，因此需要对土地交换加以各种限制，特别是一个城市有土地的规划、城市的规划，这个规划对土地交换也是有所限制的，我们不能说这块土地是我的，干什么都行，不一定，如果弄一个污染厂就不行，诸如此类如果产生外部性是有问题的。但我们也有一些完全不必要的限制妨碍了地尽启用，我就讲盛洪提到的，为了粮食安全设 18 亿亩耕地红线不能再减少了，是完全没必要的限定。我一直反对 18 亿亩耕地红线，遭到很多人批评，我想在这个场合解释解释我的理由在什么地方。

一般人想象粮食是土地和劳动生产出来的。一般人的想法是土地一多，劳动一多，粮食产出也会越多，反过来，土地少了，劳动力少了，粮食就减产。可现实是什么状况，远的不说，就说最近七、八年，土地在减少，大量的农民进城，土地少了，农民少了，劳动力少了，种粮食的人要素减少了，那粮食是不是减产了？没有减产，相反连续 7 年粮食大丰收。看得更远一点，解放那一年（ 1949 年），中国人口多少？ 5 亿。共产党取得政权后，最伤脑筋的一件事是怎养活、喂饱这些 5 亿人口，这个问题一直到 1978 年没有解决。如果那时说能养活 13 亿人，很多人会说做梦， 5 亿人都养不活，怎么养活 13 亿人？现在我们养活了 13 亿人，而且人均粮食消费比 1949 年增加了 60% ，因为我们吃得非常好，吃很多的鸡鸭鱼肉，这些都是粮食转变，还有喝牛奶、水果、吃海鲜，中国人几千年没有像现在这样吃得这么好过，我们现在的问题是营养过剩，高血压、脂肪肝。由于人口增加了 150% ， 5 亿多变成 13 亿多，增加了 150% ，变成 250% ，人均消费增加了 60% ，因此粮食的消费量增加了 3 倍、 4 倍。而耕地呢？减了 9% （我查了统计年限）你们想想看，耕地减少，大批农民大批进城不种粮了，粮食产量增加了 3 倍，亩产增加了 4 倍。所以我们解决粮食问题不是靠耕地的增加、保护耕地的面积，也不是靠更多的农民投入，靠什么？首先靠科技的发展，有更好的种子、更好的化肥、更好的耕作机械，更好的运输、贮藏，这方面对粮食的生产和用途储存起了很大作用。所以我们解决粮食问题不是对耕地面积的保护，而是靠科学技术。

还有一个特别重要原因是由于粮食交换提高了粮食生产的效力，不仅在国际上，在国内更是这样。改革以前，政府要求每个省粮食自给，有指标，今年是 70% ，明年到 75% ，后年你的粮食自给比率逐年提高达到 100% ，也就是说不要粮食交换，这就使得那些没有种粮的优势地方也得勉强种粮，而有优势的地方都发挥不出来，因为都生产粮食，没有地方去，人家粮食自给。现在中央对各个省粮食自给的要求没有明文放弃实际已经放弃了，国内粮食交换，甘肃省用不着粮食自给 100% ，有很多具有种粮的优势省，比如河南、吉林，他们种更多的生产粮食，而且成本低，消费的水、土地、劳动比较省，比甘肃省得多，因此整个社会粮食生产的效力提高了。如果在全世界有粮食交易的话，中国还可以更节省一点，我们是缺水的国家、缺土地的国家，土地和水不能进口，但粮食可以进口，如果我们利用美国的、俄罗斯、澳大利亚的、阿根廷的，他们有的是粮食生产优势，利用他们的优势，我们减产一点，他们多生产一点，全世界的粮价还能下降，产量还会上升。两个原因：一个是科技，一个是粮食的交换，使得我们不愁粮食。

从上世纪 50 年代到现在 60 年过去了，全世界粮食是否更缺了？粮食缺还是多余看什么？看价格，好几十个说法，这么说那么说，通通都是掰扯，就看一个问题：价格。这 60 年的价格是怎样变化的？粮食价格不断地下降，差不多降了一半（国际市场的粮价）。我国国内也一样，上世纪 50 年代、 60 年代国内粮食很贵，现在粮食太便宜了，农民都不愿意种，种粮食都赔钱，这说明粮食太多了，不是粮食危机。大家要注意一个问题，谁唱粮食危机的调子，跟他的职业利益有关系，明明粮食没有危机，但联合国粮食总署要经常发出 " 粮食有危机 " 的信号，主要是为了显得重要，如果说粮食没有问题，就没有重要性了，这就是阶级分析，他说什么话得看看他是干什么的事，计生委的人永远不会放弃计划生育（现场笑），计生委的人是计划生育的专家，但为自由生育的敌人，他们永远不会放弃计划生育（掌声），现在放开二胎了，还要管你，不让你自由，要双方证明进行审批，因为他的利益在这里。这是一个大文章，同学们年轻，一定要注意这个问题，这个意见是谁发表的。为什么说土地是 18 亿亩红线？一样的道理，审批土地有好处，这块是耕地，到我这儿盖房，有审批，一审批好处就来了，我手里有权力，你得说好话，给好处。所以粮食问题， 18 亿亩耕地保护完全不必要。说保护耕地没有错，但背后偷换了概念，变成“ 18 亿亩耕地不能减少”，这就完全错了，保护耕地不错，但也不全面，不光是耕地要保护，所有的土地都要保护，干嘛破坏它？

还有一个论调说有一条红线比没有红线好，粮食安全可以多一点保障。这个话对不对？应该说不错，但提问题的方法错了，因为粮食安全不是我们的唯一目标，如果没有别的目标只有粮食安全一个目标，那就不是 18 亿亩， 19 亿亩更好一些， 20 亿亩安全一些， 21 亿亩更安全一些。可见提法就错了，正确的提法还是我那句话——“地尽其用”，我们国家的土地很紧张，解决地的紧张问题不是设一条红线，设一条红线地就不能其用，而是把地用好，取消不必要的交换限制。

这次三中全会说自由配置要让市场起决定性的作用，这句话非常对。但我相信很多人并不真正理解这句话的意思，一说 18 亿亩问题就说 18 亿亩是非常好的，但 18 亿亩是市场决定的吗？为什么不是 19 、 17 亿亩？拿一个证明出来？拿不出来，不可能，因为粮食靠耕地靠亩产，是怎么保证亩产，耕地可以划一条线，亩产多少根本没法控制， 18 亿亩能产多少粮食？我们现在的高产田是吨粮田，一亩产一吨粮，中国现在需要 6 吨粮，所以 6 亿亩就够了，干嘛需要 18 亿亩？当然我们还有很多低产田，低产田也包括在 18 亿亩里。尤其可笑的是把 18 亿亩设成一条红线，这块地拿去开发了，在那儿补一块地还是 18 亿亩，但拿去的是高产田，拿来的是低产田，怎么保证粮食？完全是自欺欺人的事。所以同学们看问题要看到表面现象的背后，我举 18 亿亩红线是想说明背后有什么问题，说得不对，请大家批评，谢谢！

王锡锌：谢谢茅于轼老师，盛洪老师、茅老师都是做制度经济学，天则聚集了中国最顶尖的制度经济学研究者，但盛老师也说他研究制度经济学的，我觉得他的制度经济学研究涉及到一点：强调市场在资源配置中的优先的甚至是决定性的位置。盛老师的主题演讲归纳起来就是三句话：一是土地是一种资源。二是与其它资源一样，这种资源最有效的配置机制是市场，而不是政府。三是在某些市场有可能失灵的情况下，政府的管制对土地权利的管制或者对市场的干预有合理性，但政府的干预是重组性的，而市场的配置地位是基础性的，这是盛老师所说的关于土地产权的现状结构。

茅 老师从他一直关注的一个例子来讲：中国的耕地保护。耕地保护的核心是政府对土地的某种用途和管制，从这个例子强调了市场才是做到地尽其用的最有效机制。我本人不是经济学家，尽管今天法律经济学是一种影响力非常大的分析工具，但我对这方面了解非常少，我对于土地关注是 2008 年、 2009 年在土地上房屋征收补偿开始的，中国的土地问题比较复杂，今天有两位影响力非常大的制度经济学特别是自由主义经济学代表性学者做了一个精彩报告，我们的评论本来是一个对话，我跟他们没法在经济学层面进行对话，但像盛老师所说的，经济学和法学有交集，而且制度经济学研究涉及到法律制度本身，所以接下来有请我自己对这个问题做一个发言（现场笑），我是主持人，所以只能自己主持一下。

如果从制度经济学意义来说，制度本身在法律上需要设计，中国《宪法》以及相关法律对盛洪老师和茅于轼老师所讲到的土地产权、政府对土地的管制到底有哪些制度，这是从法律角度研究的起点，我们是不是没有制度？很显然，回答是 NO ，我们有很多制度，最重要的制度是在《宪法》层面上，现行《宪法》第 10 条，特别是 1988 年宪法修正案和 1999 年宪法修正案都对第 10 条进行了修正。经过两次修正，中国《宪法》第 10 条是关于土地最基本的宪法上的制度安排，也就是一个基础性的制度安排。大家学法需要关注不仅仅是国家权力横向和纵向的配置，土地是宪政结构中非常重要的要素。

《宪法》第 10 条的规定有 5 个条款，第一款是“城市的土地属于国家所有”。第二款讲“农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有之外，都属于集体所有，包括农村的宅基地、自留地、自留山等也属于集体”，所以也好像明确了产权，产权是明确的，城市土地是国家的，郊区和农村土地所有权是集体的。当然我们讲中国土地不光有所有权问题，盛老师说到，我有所有权，但我的所有权能不能转让、使用、收益、处分？所有权作为一个物权，应该具备一些内容和要素，那么在权利的要素中，《宪法》到底是怎么规定的？ 1988 年的修正案主要是第十条第四款提到了“任何组织或者个人不能侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，所以所有权是明确的，但在流转方面也就是权利方面，《宪法》明确做出了禁止，不管它是否合理，这是现行《宪法》的一种安排，而且是 1988 年修正案的安排。最重要的是后面这一句话“土地的使用权可以依照法律规定转让”，换句话说，所有权是不能转让的，只能够维持现有的格局：国家所有和集体所有，但使用权依照法律规定可以转让。

从法律分析角度来说，接下来就要看，既然《宪法》说依照法律规定可以转让，那么现有法律到底是怎么规定的？这些法律包括很多，第一个是《土地管理法》， 1986 年制定，最新一次修订是 2004 年。盛洪老师和茅于轼老师猛烈批评的这些土地制度的安排主要是在《土地管理法》中明确规定的，比如第四条明确规定了“土地实行用途管制”，所谓“用途管制”是最基本的农业用地和建设用地，这是土地的用途，要分别进行管制，不能随便地由所有者和使用者进行决定，管制是政府的行为，所以所有权没问题，使用权没问题，可以转让，但用途是要管制的。“用途管制”法律明确说“要严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地的数量对耕地进行特别的保护”，所以刚才茅于轼老师讲的实际是用一种批判性的思维对法律界同仁提出一个问题，因为这是中国土地管理的基本法，也就是《土地管理法》中的原则性规定。还有第 10 条— 15 条特别明确规定了集体土地的集体所有权和个人的使用权。“个人使用权”对于农民来说，在《物权法》规定中和 2002 年对《承包经营法》的修订中，已经进一步明确：农民对集体土地的承包经营权是一种物权，而不是债权。换句话说，就权利保障来讲，承包经营是基于合同发生的，本来是一种债权，但现有的法律，特别是 2002 年对承包经营法的修订以及 07 年《物权法》已经强化，它是一种用益物权，已经上升到一种物权的高度。所以，使用权本身，我们已经承认它是一个物权，只不过不是完整的物权，只是用益，是基于特殊用途所产生的收益，已经是法律上的一种权利。

如果在这个意义上仅仅讲产权的明晰，我认为中国现有的法律制度安排，它的产权看起来应该说也是明晰的，但问题正如两位老师所提到的，这样一种法律制度上所做的一种明晰的产权安排是否是一种合理的安排？所谓“合理”用经济学标准去看是能否能做到资源配置的高效率，用茅老师的话来说是 " 地尽其用 " 。经济学的分析很有说服力，对这个问题两位老师已经给出了非常明确的答案：中国农村土地制度改革未来不仅仅是产权的明晰化，在明晰化之前更重要的是产权设定或者产权制度的合理化。这个“合理化”如果没有理解错的话，两位老师都没有明确讲土地的私有化，实际至少强调了这种权利是更大的权利，不仅仅是用益物权，因为用益物权在法律上已经存在，更大的权利是完全的所有权，“完全所有权”，如果个人拥有就是私人。所以某种意义上我对两位老师说的观点做了一个核心解读。如果这样的话，中国未来农村土地制度改革的走向，私有化是否真的能解决问题？这里我转述一些不同的观点：

第一，政府的观点，中央农村工作小组办公室副主任陈锡文解读三中全会关于集体土地方面的政策，提出中国农村集体土地改革有三条底线不能突破，一是土地不能私有化；二是耕地必须保护，耕地的红线不能突破；三是所有的土地制度调整都必须保证农民的利益。当然，这三个看起来有一点矛盾，因为照两位说是让利益最大化，让土地资源更有效率的利用是保护农民的利益，恰好要推翻前两条。这方面我不懂，但至少是目前陈锡文个人或者通过他反映出政府对土地制度改革的观点。

第二，另一些学科学者的研究值得我们重视，我今天特别带来了一本书，之前跟茅于轼老师也探讨了，是研究中国农民和农村问题的一个非常有影响的写手，即贺雪峰所写的《地权的逻辑》，讨论中国农村土地改革的问题。他在这本书里的核心观点是：地权是一个神话。当我们不断地强调要给农民更多的地权或者说所有权，我们就假定它可以让农民增收，让土地资源得到更有效的利用，贺雪峰认为这种认识只是一种神话。他的研究主要是从两方面来讲，认为农民如果有更多的权利、对土地拥有更多的权利并不会让农民真正的增收，因为农地有两部分，一部分属于国家无论怎么发展只能用于农业用途，不可能把所有土地通过开发近来获得级差收益，所以对那些人来说，更多的农地意味着合作成本将越来越高，有许多人有了土地，但现在在城里。所以农民分化比较厉害，有些农民靠土地获取收益，有些农民土地只是保底，到城市里有别的收益，另外一种农民是大城市或者大城市周边的农民，他们是农民中的强势。更多的土地权利只会让农民中强势的、很少的一部分的利益最大化。因此从公平意义上来说土地的私有化会破坏公平。第二从效率的意义上来说，他认为土地的私有化也不会自然地带来土地资源的高效率的配置。所谓“高效率的配置”是通过各种各样的流转，有市场有产权，不停地流转，配置最合理，两位老师也已经讲到了。但中国土地的现状可能会导致那些真正要种田的农民，土地真私有也没有办法流转，因为靠它生活。城里有生活来源的人，现在土地流转是农地的话，钱很低，不愿意流转，愿意把那块土地当成一种乡愁、一种牵挂，也就是说宁可荒芜也不流转。至于周边，贺雪峰认为中国由于级差收益，农业用地转为建设用地只占 5% ，也就是说大部分农地不是如此。研究中国三农问题的许多人的观点认为仅仅是更多的土地权利，既不会带来公平，也不会提升效率。

以上这不是我的评论，只是想说制度设计有很多不同角度，无论是一种建设性的方案还是批判性的方案，视角不同会很不同，我个人是做法律特别是做宪法和行政法，特别同意两位老师所讲的某些宪法原则安排。另外中国土地制度改革未来有一个历程问题，即中国农村土地改革要考虑资源、效益，我想问的是，谁的效益？宏观经济学会考虑整个资源配置的效益放大，我们就说它是公平的，但我认为更重要的是在那些土地上的农民，他们的利益应该是未来中国土地制度改革必须要考虑而且首先要考虑的出发点。换句话说我们是站在宏观的、国家的利益上，茅老师说粮食安全和耕地红线问题是国家层面的考虑，但放到农民角度考虑，到底会怎样？会否有所不同？同样的道理，更多的地权也许对整个市场在理论意义上和模型意义上会很好，但农民在这个过程中利益能否得到更多的保障是必须关注的。之所以讲这个必须关注，是因为中国农民、农业、农村问题，即使是按最乐观的中国城市化进程，三农问题都是中国未来 20 年、 30 年要面对的问题，如果不能真正解决农民的利益关注，我觉得土地问题就会成为一个社会问题，甚至一个政治问题。我只是提供这样一个不同的视角、不同的对话。接下来有一些时间，同学们跟两位老师有交流，我会控制问题的数量和时间，首先是各位问问题尽可能简短一些。

提问 1 ：我有两个问题，第一个问题给盛洪老师，您说人口密度和土地价值的关系，人口密度越高，土地价值越高，这是一个关系。但从现在的现象来看，包括上海的自贸区、三元桥的使馆区土地价格远远高于市中心的价值，包括六环外的大兴，它有经济开发区，土地价格远远大于四环和三环很多地方，这是一个。第二，茅老师，您的父亲跟伯父都是著名的桥梁专家和铁道专家，您是跨界转型，您的动力和源泉来自于哪里？

盛洪：单一中心模型可以扩展为多中心模型，这不是问题，北京有很多卫星城，地价更高没有问题，因为巨大城市是多中心的。还有是有些地价除了人口密度之外，还受本地的其它资源，比如靠近海、河，有环境资源、名胜古迹的影响，地价可以修正。但基本原则是不变的。我觉得你这种想法很好，提了一些反驳意见，但抓住这个道理的根本一点这就够了，这点不变，其它可修正，所以你的疑问没什么颠覆性，谢谢。

茅于轼：我是学工程的， 50 岁转变成经济学，从工程变成经济学是因为数学， 50 岁 1979 年推导出择优分配的原理，得靠数学非常牢靠的基础。我的很多事业是在 60 岁开始的，跟盛洪一起办的天则经济研究所是 60 岁， 70 岁办富平学校， 80 岁办了一个人文经济学会。我给大家的建议是不一定知道自己最擅长什么，而是对自己事业的前景有一个灵活态度，不是学什么非得用什么，你不断地摸索，看社会的需要和自己本身的长短，发挥你 " 人尽其才 " 的作用。

提问 2 ：两位老师好！你们都提到明确产权的问题，通过 " 地尽其用 " 的经济学方法来做，但地权怎么明确？王锡锌老师说《宪法》上规定城市土地归所有，乡村和农村土地集体所有，但拿北京来说，城市不断地扩大，国有土地不断地扩大，这是否为国进民退的表现。另外拿美国来说，联邦土地可以保护，那怎么明确州土地和私有土地，怎么明确地权法？谢谢！

盛洪：你讲到《宪法》里规定城市土地归国家所有，这是有争议的一条，在我们看来确实要修改掉的，因为即使现有这一条有很多解释。一是原则上归国家所有，但事实上要把已有的私人土地改变成国有土地要有一个法律程序。一是现有城市土地是国有的，一旦扩展不见得是。我之所以说要改，是因为这条有很严重的问题，涉及到对中国宪法的理解。我们承认宪法和法律有合法性的话，要经过正当程序：第一要符合人类几千年所积累的基本原则。第二要经过正当的立法程序，要有一个所谓的“多数同意”的过程。严格来讲，中国宪法没有这个过程，投票人很少，缺乏代表性。现在我们确实要对“八二宪法”进行修改，最近我注意到人大常委会有一个表现，我看到有一个报道，说人大常委会全面否定国务院即国土资源部提交的关于《土地管理法》的修订草案，对现在的《土地管理法》非常不满意，同时提出来要修改《宪法》第 10 条。现在有一个提案：“城市土地可以是国有的，也可以是集体所有的”，是一个替代性提案，将来有可能修，修宪能修到这方面。

你讲产权确定，要区分马克思经济学和制度经济学讲的所有权，虽然有些地方也通用， Property rights 是平等的权利，不一定追到最终所有，“最终所有”有点太拘泥于这个概念， ownership 是有点支配力的意味。刚才王教授谈到这个问题，私有化。我们之所以不提“私有化”是因为没有意义，我不想进入到“公有制”和“私有制”的概念框架，这是一个很荒诞的表述，中国过去从来没有说是一个私有制的社会，说中国是一个产权制度成熟的社会就够了。产权不仅包括最终的所有权，也包括永佃权、租赁权、使用权，只要有一个明确的法律边界和一定的时限，都可以是权利，这个权利边界清楚，就叫产权，可以进行交易就够了。现在农村的产权概念不仅是农村集体的产权概念，也包括农村农户的承包权，也是一种产权。还有很多，比如土地使用权，都是产权。所以关键是怎么界定它们这样的边界。中国在做这样的事，周其仁教授一直在关注，在四川成都做确权。我们知道有一个产权概念，但产权概念要落实，要把土地多少、四至在哪儿，到底是什么性质，归属于谁要确定下来，这个事情是产权制度比较耗费时间和耗费成本的一件事，但它非常重要。而在中国，在明代、清代做了大量工作，在全世界是领先的，明代有 “鱼鳞册”和“黄册”。“鱼鳞册”就是产权的确权，每块地怎么连接，当时都有具体的丈量，中国有先例，这些鱼鳞册到后来产生了很大的作用，包括促进土地交易。现在中国也在做，确实要花功夫把地的四至搞清楚，登记下来，如此才能形成一个真正可交易的产权，所以落实还是在逐步落实的，谢谢！

提问 3 ：刚才王锡锌教授讲土地产权明晰，在这点我提出一个不同意见，我给大家拿出两个产权证明（现场拿出产权证明），在座很多年轻同学都认为土地是国家的，我这个是城市房屋 1951 年产权登记证明，这个是农村房屋土地产权证，也是解放初期根据土地改革法所登记的。这两个现在没有做产权变更手续，有土地的农民，虽然说他手里有，但以国家档案为准，不是以他手里有没有为准。中国产权以前是明晰，现在搞成模糊了，是当局给搞混乱了，所以对“八二宪法”我是质疑的，茅老是敢言的，我受茅老师的鼓舞今天也敢言，从八二宪法文字上王锡锌教授说是明晰的，我同意，但没有发生产权变更这个事的发生。同时“八二宪法”说城市土地属于国家所有，是怎么所有的？建国初期有一个公私合营制度，把私人财产用合营的方式国家给吞没了，第二是房屋出租的人用出租房的方式侵吞了，房管局所管的房子变成国有。第三是原来的老百姓，像我们这个家庭，我们这个产权是光绪年间购买的，但文化大革命国家获得后，没有还，所以城市国家所有是大部分通过不当方式、不当占有老百姓的东西，用粗话说是掠夺或者违法干的，是赃物。我的这个观点，请王教授说说。

王锡锌：您刚讲到的问题，在研究中国宪法历史的文献中已经有很多讨论，“八二宪法”之前并没有“城市的土地属于国家所有”这一条，因此许多人在今天研究“八二宪法”在修订过程中为什么会加上这一条，现在披露的很多文献表明在当时的确有很多政治上的考虑，整个人大包括彭真同志很多讨论，这方面是城市土地所有权来了一个巨大转移，的确有您说的很多问题。您说的房屋产权证、土地证，我看得比你多，从 2009 年以来接待因征收补偿上访的，一年最多能收到五千多份。北京很多房子过去不仅仅有产权证，还有土地证，是双证，是历史存在的，所以历史这个东西没有办法改变。我曾经碰到一个上访者，这个人上访找到我这里跟我讲南京总统府旁边的一间房子是他们家的。我说有什么证据？他拿了一个产权证，国民政府给他发的（现场笑）。我说你这个非常重要，建议你到海峡对岸台湾去。产权证明这种东西是一个历史事实，历史事实跟法律规定之间的确产生了距离，你刚才提到的问题是法律界和中国未来制度改革中都需要关注的，即我们怎么样在尊重历史的基础上同时又能考虑制度的改进，至少“八二宪法”突然一个巨大的对土地制度产权的调整，背后的政治考虑是什么？也许领导的考虑真是为了国家利益，既然是为了国家利益我们应该了解他们的考虑，或许你能理解这些人的苦衷。所以你提到的情况在法律研究领域今天已经比较关注，我相信盛洪老师和茅于轼老师已经注意到，不过还是特别感谢你提出这样的问题。下一个问题。

提问 4 ：三位老师好！我提一个问题，刚才王老师说到我们的土地所有权是明晰的，城市的土地国家所有，农村土地集体所有，但我想问：集体在哪里？这里说到的占有、使用、收益、处分的权利，我们做一个类比，国有企业也是全民所有制企业，它的利润都是上交财政后大部分返回到国企本身，这种利润基本没有用于民生建设，所以我想说我们的集体在哪里？我赞同茅于轼老师和盛洪老师说的，产权要明晰，在老师所提到的产权明晰过程中，我更考虑是产权明晰过程中如何实现公平？就中国历史来说，如何使土地产权落地，如何不产生流民？如何公平地下放到每个农民手中。

盛洪：这个担心很普遍，土地自由交易会不会导致土地集中到少数人手里，这在历史上有过。但到宋以后，中国土地分配越来越倾向平均，我推荐看一两本书，赵冈有关传统中国的土地分配问题的书。他发现一个问题，明、清、民国以后，中国土地分配的基尼系数是非常低的，也就是说中国通过市场土地分配相对比较平均。有两个道理：一是中国的继承制不是长子继承制，而是儿子平分，一个人奋斗了一辈子积累了很多土地，儿子分，平均每家会变小。还有一个是永佃制，把地分成几层，有田底权和田面权，田底权是所有权、田面权是永佃权，永佃权包含了一部分田的产权。由于这样的分割，从永佃权也是一种权利来看，土地分配更为公平。所以只要没有政治上的干预，没有某些人挟着他的政治优势强势地进入土地资源市场，中国土地分配制度基本上是平均的。宋以前的汉、唐曾有过土地分配特别集中的情况，可能和汉、唐时政治资源不够平均有关，唐宋以后有了科举制，科举制使得更多贫家子弟可以考取功名入朝当官，使得政治资源变得平均。有科举制之前是世家大族把持着政治资源，因为他的政治实力导致他对土地的更多占有。现在的土地制度如果是市场制度、自由交易，加上政治资源的平等，不会出现土地分配过于集中的现象，谢谢！

王锡锌：集体在哪里？中国集体所有，原来是三级所有。今天讲的集体是村集体，村集体是存在的，在集体基础上，《土地承包经营法》进一步确认土地的承包经营权和使用权，这两个权在《物权法》已经上升到用益物权，中国法律上对产权已经考虑到，至于这样的产权安排是否合理是一个从制度设计上怎么考虑的问题，比如制度公平、制度效率，如果制度更有效率的话，也许还需要考虑一个问题，即这种效率带来的后果，它的分布是否平均，对哪些人更有效？又是一个公平问题，这问题是两位经济学家考虑的，我只是在法律上描述它的确有这样一种产权制度安排。

提问 5 ：十八届三三全会提出要建设城乡统一用地市场，而且在确权工作也在如火如荼地展开，试点基本完成了。下一步工作是缩小试点范围。我的问题是，三位老师对集体建设用地、使用权尤其是集体经营建设用地使用权的交易程序以及分配，对这方面的前景有什么看法？

盛洪：程序不复杂，就是市场规则，拍卖或者其它交易形式，没有特殊之处，只要产权所有者同意，这是核心。我们的主张宽多了，你只是在三中全会的框架下来问这个问题，严格来讲，三中全会对土地制度改革并没有超过十七届三中全会。我们前面所讲的是完全放开的土地交易，而且这个程序主要是当事人双方同意，如是代理人进行交易要有一些管制，因为代理人可能会出卖所有者。如果是自己本身，如农村集体来出售土地，集体要有一个集体的内部同意，这就可以了。将来这样一个土地交易有可能不是集体，很可能是农户承包权出售，这也是一种土地产权的出售。我们的设想，尤其是农村集体，在我看来现在的农村集体不是农村经营自愿的组织，某种程度上是被强迫的，所以它只是一个概念，但我们要承认这个现实。现在的基本看法是，将来可以把农村土地按照现在的现状看成是集体是握有田底权的所有者，农户是握有永佃权或者田面权的所有者，两者之间互相独立地进行交易，这就非常有效。

你问到分配问题，我觉得很简单，就跟你要卖房子一样，卖房的钱怎么分配？归你。所以你问的问题恰恰是有些人提出来的，比如城乡农民卖的房子归好几块分配？这是错误的。如果你对一块资源拥有权利的话，那你卖的收入完全归你，只有一个例外：政府征税，你卖了，政府依据《税法》征收土地增值税，而且土地增值税非常高，累进税最高到 60% ，这有很多合理地方，不存在问题。

所以，我觉得不要接受贺雪峰的观点，这个观点是错的，他说这样一个自由交易只对靠近城市的农民有好处，对远离城市的没有好处，这是第一点，是错的，跟产权制度只对富人有好处对穷人没有好处是一个道理。最重要的价值是制度本身带来的价值，无论是靠近城市还是远离城市，我坚信政府要保护产权。如果说对远离城市的人没有好处，所以要侵犯靠近城市的农民产权，这是大错，一个制度有外部性，如果这个制度在这儿，比如警察抓了一个小偷，这个小偷没有偷我，但有外部性，因为我坚信假如我被偷的话，警察也会那那个小偷。所以远离城市的一个人， 虽然暂时没有得到保护产权和产权自由交易的好处，但我坚信，我一旦这样做，我的权利也得到了保护，这是制度的外部性，就跟警察抓偷别人东西的小偷，我坚信这件事对我是有好处的一样。这是第一。

第二，所谓公平。他说靠近城市的人能卖很高价值，远离城市的人不能卖很高价，所以为了公平要把靠近城市人的收益拿走一部分，这是强盗逻辑。很简单的一个道理，比如三个小孩，一个小孩有 100 块钱，一个小孩有 50 块钱，一个小孩有 10 块钱，你说为了公平，把那 100 块钱那拿走 90 块钱，把 50 块钱拿走 40 块钱，现在就公平了吧？不公平，因为你拿走了别人的钱，逻辑不通，为了公平就抢加紧人的？把富的抢了，让你们变得一样穷，这个逻辑不通，是强盗逻辑。

再有一点很重要，他说靠近城市的人卖地收入很多，但别忘了他的成本也很高，比如你一下卖了 300 万，是，但我买一套房子还要 400 万。莫言获得诺贝尔文学奖，说 700 万在北京买不起一套房，你以为在北京市卖一块地就是百万富翁？别忘了还在这里住。

所以他的逻辑非常荒诞，当然更重要的是我们尊重产权制度，因为产权制度有某种偶然性，比如你买一支股票发了大财，要平分是不对的。土地也是同样，我的祖先偶然性在这里开荒或买地，传到今天，农村集体从总体看是仍是当初获得土地的祖先的后代，如果土地因靠近城市发了财，收到就是土地产权所有者的。总之，如果大家尊重产权制度，哪天碰到一件好事，你也会相信好事在你的头上，不会被剥夺。这是我强调的一点，谢谢！

提问 6 ：三位老师好！在提问题之前我代表大家、希望大家被我代表表示对茅于轼老师不惜以 80 多岁的高龄不辞辛苦的传达思想、传播智识。我不是搞经济学的，我个人理解 18 亿亩红线跟人均占有面积有关，中国 13 亿人口，以 18 亿亩耕地红线作为人均一人占地 1.5 亩左右保证粮食安全。如果在一个市场起支配性作用的国家，这种红线确实没有必要设，因为市场会进行合理调配。但在中国这样一个政府非常强势而且政府势力非常大的国家，政府毫无理性地夺取土地。所以我的问题是，在市场经济条件下，市场起作用的条件下这种 18 亿亩红线可能不用，但在政府可以从他人手里进行强制性剥夺的情况，是否还应该有一个最低限，哪怕不是 18 亿亩，但至少有一个底线，让老百姓有资源生活下去。

茅于轼：你的想法有道理，从客观上讲，有一个红线，但这个红线是多少呢？市场决定，不是你计划决定的，市场会均衡资源的配置，多少土地盖房、修路、修飞机场等，多少土地拿来种粮食，这个东西是市场决定的。是有一个最低限度，但这个限度不是计划人决定的。还是那句话，资源配置要让市场起决定性作用。为什么他们搞 18 亿亩红线？我说你不可能证明 18 亿亩是对的，因为没有亩产怎么证明 18 亿亩是对的，岂不是自欺欺人？怎么能找出最低限度？谁也搞不出来，只有市场能搞出来，这跟任何一个其它资源配置完全一样，不光是土地，包括劳动力，你说不许农民进城，给我种粮食。从前是这样的，但结果好不好？不好，现在随便进城，爱干什么就干什么，问题解决了，所有的资源配置都要靠市场，除非有外部性有垄断等，这个道理是三中全会讲的，资源配置让市场起决定性作用。

盛洪：你还说了一个问题，现在不是市场制度就要用 18 亿亩红线来管吗？那我们为什么不走向市场制度，为什么非不走向市场而搞 18 亿亩红线？既然知道市场是更好的，就走向市场，走向市场很难吗？其实一点不难，关键是我们的魄力。想市场化，是分分钟的事。第二，没有这个市场，搞 18 亿亩红线更糟，这 18 亿亩红线的政策结果是剥夺了农民自由交易的土地权利，你剥夺了以后，农民不能跟政府讨价还价，结果政府会侵占更多的耕地。你要管，恰恰是给他创造了一个进一步侵占耕地的动力。所以即使在没有市场的情况下，这 18 亿亩红线也是错的，这很重要。再一点我要强调， 18 亿亩红线的说法非常滑稽，因为这个数字都是假的，当时国土资源部天天说要守住 18 亿亩，说现在只有十八点多少亿亩，这是一个非常可笑的事，我称之为“历史笑柄”，为什么？因为据说航拍发现不是 18 亿亩，比这多，为什么？这是我一开始说的道理，市场可以给你提供真实的信息，但计划经济和政府干预不能获得真实信息，这是一个天大的“历史笑柄”。现在国土资源部都羞于提 18 亿亩了，因为这是假的、不对的，因为你这套坑农民的制度，农民有办法对付你，农民少报亩数对付你，别以为农民是那么听话的，让农民大饥荒、饿死还要跟你说实话吗？不可能。周其仁在成都考察确权，一确权发现土地面积都胀了，他叫“测胀”，胀多少？ 40% 。所以 18 亿亩红线真是一个历史的笑柄，谢谢！

王锡锌：我知道大家有很多问题，但我只想告诉大家，我们这样一个聚焦中国集体土地改革的论坛在下学期开始会持续进行，每个月有一到两次，会请其他在这方面做研究的顶级经济学者、做中国农村问题的专家参与我们的论坛，所以我知道大家有很多问题，但我希望大家在两位老师介绍的基础上进一步思考这个问题，也特别希望大家能够持续地参与关注我们的活动，当然更重要的是，真正参与到中国最重要的一个议题：参与到中国集体土地改革进程中来。我借这个机会祝各位圣诞节快乐、新年快乐！在此谢谢盛洪老师、谢谢茅于轼老师！也感谢北京京润律师事务所各位同仁，特别是志同、李海霞两位高级合伙人，感谢公众参与中心的所有工作人员！再见！

2014-1-21

中评网 - 作者授权文稿