官员绩效如何评估？地方干部如何应对？
官员绩效如何评估？地方干部如何应对？
中国的公共政策决策主体是一个高度集权的系统。然而，为了照顾地区差异，中央需要容许地方在执行中央政策时有一定的自由裁量权。那么，如何在给予自由的同时确保地方干部不会偏离中央要求的大方向？一套绩效评估体系至关重要。这套体系如何运转，地方干部如何应对，这是理解和分析政策在地方执行时的重要维度。
最近，德国学者Thomas Heberer和René Trappel在学术期刊《当代中国》上对这个问题进行了细致的描述和分析。
两位研究者开篇即指出，中国的地方政府绩效评估体系虽然在理念和技术上借鉴了“新公共管理”(New Public Management)，但两者有着重要区别。“新公共管理”希望通过把政府产出量化的方式，减低上级监察下级表现所付出的成本。而中国的绩效评估体系则在此基础上更进一步，有了一些额外功能，比如籍此对地方干部的“品行”进行改造，使其更乎合中国传统文化意义上的“好干部”。绩效评估同时亦是上下级进行讯息交流的重要渠道。最后，这套评价体系亦为希望晋升的干部提供了激励机制——这些附带功能恰恰是理解“具有中国特色”的政策执行和绩效评估的关键。
具体而言，绩效评估可以分为三类：
- 目标考核：这是和“新公共管理”最为接近的方式。政策指标细分为大量不同的子项目，通过下级政府和上级签订责任协议的方式进行确定和分配。
- 领导干部考评：除了绩效考评外，具体的地方领导个人还需要接受上一级党委组织部的考评。考核内容包括领导的个人能力、道德、生活作风等方面。
- 一票否决：在头两项考评中取得“优秀”的评分只是获取晋升的必要条件，因为还有权重更大的“一票否决”项目。如果在一些特定项目，比如说计划生育、社会稳定、地方经济发展方面不达标，那么即便地方干部完成了其他指标，也几乎不会有晋升的可能。因此，“一票否决”的项目也被称为“硬指标”，其他没有这样相对权重的被称为“软指标”。
对于追求晋升的地方干部而言，最重要的是完成“硬指标”，而不是全部指标——因为在资源的约束和条块关系的约束下，这经常是不可能的任务。事实上，上级政府亦明白其中的情况，因此只要完成了“硬指标”，地方干部在其他项目上不达标也极少会受到惩罚（除非被媒体曝光）。
然而，在“硬指标”上达标并不是一件容易的事，于是地方干部衍生出了对绩效评估的三种不同回应。
- 政策创新：这是最为积极的一种回应。被验证为有效的新方法往往会以“模式”、“典型”的形式在全国范围内推广。成功探索新“模式”的地方干部自然晋升机会也更多。
- 实干：即中规中矩地执行上级要求。政策创新虽然吸引力大，但是也面临着失败的可能，因此老老实实地执行政策是更为保险的策略。只要达标，没有政策创新也同样能够获得正面的评价。
- 规避：如果达标已经不可能，地方干部还可以通过串通上级政府的方式来规避更上级的考评。
两位研究者在结论部份认为，这套绩效评估体系以及地方干部的应对方式至少产生了几个值得注意的后果。
首先是一套不同地方层级之间的双向交流机制。对于上级政府而言，绩效评估是他们控制下级行为的利器；而对于希望晋升的地方干部而言，这是一套强大的激励机制。
第二，为了应对绩效评估，双向交流同时也加速了不同层级的地方干部之间的结盟。其中的一个衍生品是官员的腐败和派系势力的滋长。当失去上级的保护伞后，下级的干部也很难独善其身。
最后，由于中央政策指示通常都比较笼统，因此如何理解和执行中央的意图是一道“开放题”，绩效评估由此可能引起希望晋升的地方干部进行政策创新，而不纯粹是中规中矩地执行政策。
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