美国宪法的启示 | 永久改变联邦和州政府关系的判例
美国宪法的启示 | 永久改变联邦和州政府关系的判例
专栏前言：
刚刚闭幕的中共十八届四中全会公报提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法到底是什么？怎样以及由谁来解读宪法？宪法和其他法律法规的关系如何？这些都是在依宪治国的道路上至关重要的问题。
在大洋彼岸的美国，宪法有着特殊的意义：世界各国平均宪法的寿命为17年，而美国宪法从1789年开始实行以来，逾两百多年而正文不变；美国的违宪审查制度是世界首创，在国际上渐渐扩展到了欧洲各国甚至是不成文宪法的英国；最重要的是，美国人对于宪法有着一种狂热的信念甚至痴迷：宪法对于他们而言，不仅是法律，更是美国精神的象征。美国宪法的稳定、制度完善以及深得民心在全球的宪法中都是首屈一指的。
诚然，中国依宪治国的道路和美国的宪政道路相差极大：美国是联邦制国家，中国是单一制国家；美国是多种族的移民国家，中国是汉人占多数的多民族国家；美国的宪法受洛克以及孟德斯鸠关于政府的理念影响深远，中国历史上则少有产生契约论和三权分立的思想。美国宪法判例中所遇到的许多问题，诸如联邦政府与州政府之间、种族之间以及政府立法司法行政权之间的关系也许都是中国少有遇到的。
尽管如此，笔者依然认为，阅读美国宪法判例可以让我们思考正确的问题：到底我们应该怎样解读宪法，是忠实本意还是联系实际？到底是应该给法院完全的宪法解读权，还是应该让行政、立法同样参与解读？当民心所向违背宪法时，我们应该执着宪法还是随机变通？这些都是反复出现在美国宪法判例中的问题，也是中国依宪治国终将面临的问题。美国的宪政走了很多弯路，Dred Scott和Plessy等判例都成为了美国民族的伤疤。但愿中国的依宪治国少出现这样的伤疤。
两百多年争议中的权威判例
作为联邦制国家，美国联邦政府的权力是相当有限的。1787年，当来自十三个独立主权州的代表坐在费城讨论建立美利坚合众国联邦政府的时候，他们构想：从自己的州立政府权力中拿出一部分，给予联邦政府。而那些没有给予联邦政府的权力，则仍然属于州立政府。这个构想在1791年通过的宪法第十修正案中，正式成为了宪法的一部分：宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。
那么，宪法到底授予了合众国国会哪些权力？这些权力在宪法第一章第八款中进行了明文规定，例如，第一条赋予了国会征税权；第三条赋予了国会管制各州间商业（commerce）的权力；第十一条赋予了国会发动战争的权力，等等。
在列举了十七条具体权力后，第十八条如是写道：
国会有权制定为执行上述权力所“必需且恰当”（necessary and proper）的法律。
你或许已经想到了——对于“必需而恰当”这几个字的解读，成了美国两百多年宪政史上最为重要的争议之一，因为它直接决定了联邦政府的权力范围。1819年最高法院的McCulloch诉马里兰州案是争议中最具权威的判例：两百多年后的2012年奥巴马医疗保险方案违宪案中，多位最高法院大法官在意见中提及此案。
案件源起
1818年，马里兰州议会通过法律，向所有未由州议会特许的银行征收每年15000美元的税款。在当时的马里兰州，唯一未由州议会特许的银行便是由联邦国会特许的美利坚银行。美利坚银行马里兰分行的出纳员McCulloch拒绝缴税。马里兰州因此将McCulloch告上法庭。马里兰州的指控中多次提出：合众国国会没有权力建立美利坚银行，因为宪法并没有给予其此项权力。
关于美利坚银行的争议由来已久。1790年，时任财务部长哈密尔顿即向国会提交计划，特许开办美利坚第一银行，负责协助征税、管理公共财务、并且向政府提供贷款。此项计划在国会众议院中激起了热烈的讨论：两位美国开国元勋麦迪逊和杰弗逊都认为宪法并在第一章第八条中没有给予国会此项权力，因此国会特许银行的计划违宪。
尽管如此，1791年，计划勉强通过了众议院讨论，并由总统华盛顿签署生效，规定美利坚第一银行的寿命为20年，之后需国会重新批准通过。1811年，国会再次就此问题进行讨论，发言的39位代表中，35位认为美利坚第一银行违宪。美利坚第一银行因此被取缔。
1812年，在战争和财政危机的背景下，国会意识到存在美利坚银行的政策迫切性，并且重新建立了美利坚第二银行。时任总统麦迪逊虽然坚持认为此计划违宪，但迫于形势危急，通过了此项计划。
战争缓和后，关于美利坚第二银行是否违宪的争端再起。在这样的背景下，McCulloch诉马里兰州一案中，马歇尔大法官花了许多的篇幅讨论国会是否有权力建立美利坚银行。
17条之外的隐含权力
马歇尔大法官首先承认，在宪法第一章第八款的17条明文列举权力中，国会并未被授予权力特许银行或者建立公司。但是，明文列举的权力（enumerated powers）并非所有的权力，国会的权力还包括一些隐含的权力（implied powers）。有三大理由支持这一论断：
首先，从宪法本身属性来看，宪法的特质决定了我们只会在其中包括最框架性的权力，而不会事无巨细地将所有赋予国会的权力全部写进去，否则宪法将极为冗长，而公众则永远无法理解宪法。
其次，从宪法结构上来看，第一章第九款明确规定了国会所不具备的权力，例如封爵权。如果第八款已经列举了所有的权力，那么第九款便是冗余的。因此，第九款即证明了国会的权力不仅限于第八款的17条权力。
最后，从文本来看，第八款第十八条规定国会可以制定“必需且恰当”的法律以执行上述17条权力，因此，国会权力并不局限于17条。
“必需且恰当”=“有益”
那么，建立美利坚银行是不是一种隐含的权力呢？马歇尔大法官指向了第八章中的几条明文列举权力：征税权、举债权、管制商业权、建立维护陆海军权，并且认为建立美利坚银行是一种“必需且恰当”的执行这几项权力的手段。之前的议会辩论中，一些议员认为，必需是一种逻辑意义上的必需，也就是说“非其不可”，而以上的权力并非一定要通过国会特许银行来实行。例如，由各州特许银行也可以达到国会实行这些权力。换言之，只要存在另外的方法，那么就不符合“必需且恰当”的标准。
马歇尔大法官驳斥了这一观点。他认为，在此语境中，“必需且恰当”与“有益”具有相同的意思。任何有益于上述17条明文列举权力实行的立法，都在国会的权力之内。马歇尔给出了五大理由：
首先，从纯粹语义学角度上来说，马歇尔认为我们通常生活中所用的“必需”一词并非逻辑上的“非其不可”。当我们说“为达成X目标，Y手段是必需的时候”，我们通常的意思只不过是Y有助于或者适合于X。
其次，从结构上来说，第一章第十款中规定“各州不允许征收进出口税，除非绝对必需（absolutely necessary）”，马歇尔认为，如果第八款中的必需是“非其不可”的意思的话，那么“绝对必需”这个词中，“绝对”的修饰便是没有意义的。只有当“必需”的意思是“有益”的时候，我们才可以加入“绝对”这个程度副词。
第三，从立宪者的意图来说，马歇尔认为他们一定希望自己所给予国会的17条权力可以得到有益的执行，而不为“非其不可”所困。马歇尔说道：“一个具有如此巨大权力和责任的政府，一个国民幸福繁荣如此依仗于其的政府，也必须具有同样广大的手段来执行这些权力”。
第四，从宪法的本质来说，宪法只是设立国家根本，具体细节仍待与时俱进的补充和完善。在这种情况下“不能使用最有益的途径来达成权力，无异于剥夺国会运用经验和判断来与时俱进的能力”。
最后，从美利坚民族精神来说，美利坚将成为一个“幅员东至大西洋，西至太平洋的国度”（虽然当时美国仅有21州，远远未及太平洋）。在这么一片广袤的土地上征税、维持军队都需要财政收入的调运。因此，我们需要美利坚银行，来达成民族精神。
将“必需且恰当”解读为“有益”永久性地改变了美国联邦与州政府之间的关系。就像我们在之后的案例中会看到的一样，美国联邦政府的立法权在1930年代以后，通过运用“必需且恰当”以及“管理州际商业”两大原则，远远超出了那17条明文列举的权力。
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