中国公务员工资真相与治理难题
中国公务员工资真相与治理难题
中国公务员的工资问题，常常触动社会的敏感神经。公务员的工资水平到底有多高？为什么各地区、各部门、各层级之间存在巨大的工资差距？公务员工资制度改革对行政管理体制改革意味着什么？公务员工资调整对整个社会收入分配的影响如何？提高公务员的工资能否抑制腐败？
基于在福建和湖北两省四县的深度访谈，结合大量统计资料和政府文件，香港教育学院的 吴木銮 今年出版了专著《治理中国的公务员工资》，对上述问题进行了系统研究。
公务员工资跑赢了GDP和CPI
在此前的一项研究中，陈汉宣和马骏发现：如果算上非工资收入，中国公务员的薪酬水平并不低。他们建议通过预算管理制度改革，清理“小金库”和预算外资金，以规范公务员的非工资收入。
吴木銮也发现，中国的公务员工资水平实际上很高。公务员工资大幅提升，不仅跑赢GDP和通货膨胀的增长率，而且在各行业中也居于前列。更为重要的是，如果将正式工资与额外津贴都计算在内，那么公务员的收入在19个社会行业中跃居第四位。
虽然中央政府推崇平均工资，但绩效工资仍在各地推行，且奖励幅度和比例都较高，对公务员形成强力激励。公务员收入的增长，可以部分解释为什么中国会出现“公务员热”。
值得注意的是，由于各地财力不均衡，各省之间甚至一省内部不同市县之间，公务员的工资差异都很大。而不同部门之间的工资差异更是触目惊心。尽管各地探索了“阳光工资”等政策，但缩小工资差距的努力收效甚微。
公务员工资也会被拖欠
中央政府要求地方政府给公务员涨工资，并安排专项转移支付。但是，许多地方却出现公务员工资拖欠的现象。公务员工资制度的执行，仰赖于地方政府的支付意愿和支付能力。之所以会出现工资拖欠，主要是因为地方政府财力不足。
1994年分税制改革以来，地方财政常常沦为“吃饭财政”，“保工资”成为其首要任务。如果将财政支出项目重新整理，可以发现60-80%的地方财政支出用于人事成本，一些地方甚至超过100%。
中央政府鼓励从“建设财政”转向“公共财政”，但地方政府仍然强调投资优先于消费，注重基础设施建设。用于公务员工资的财政收入被地方政府挪作他用，转而用于投资拉动和经济增长。
与此同时，地方政府规模扩张，人员“超编”现象严重，使“吃饭财政”的问题进一步恶化。地方政府还会编造“吃空饷”的公务员，以骗取更多的上级转移支付。
高薪难以养廉
“效率工资”、“条件工资”和“公平工资”等理论都认为，支付高于市场价格的工资，有利于降低公务员的贪念。雍正皇帝也曾推动“耗羡归公”和“养廉银”，期望朝廷官员能够廉政。
受意识形态的影响，中国在借鉴新加坡经验时，将“高薪养廉”改换为“以薪养廉”。实际情况是：高薪未必养廉。建国以来公务员工资稳步增长，但贪污腐败现象却有增无减，甚至愈演愈烈。
吴木銮的“相对剥夺”理论认为，与公私部门之间的工资不平等相比，政府内部的工资不平等会产生更严重的负面影响。当公务员与其同事比较，发现自己的工资严重偏低时，往往会产生极度的“剥夺感”，并会通过贪腐获得心理补偿。
在中国各级政府，“一把手”等高级官员可以享受超额的福利和津贴，而普通公务员则很难染指。这种收入不平等使他们产生挫败感，并诱发腐败。
与此同时，腐败被揭发的潜伏期长达五六年，对贪官的惩戒力度较弱，公务员明目张胆地贪腐，进一步使涨工资的反腐效应式微。
摇摆不定的公务员工资体制
理解当前中国的公务员工资制度，需要我们回顾历史上发生的几次制度改革。该书细致爬梳了中国公务员工资制度的历史演变和来龙去脉。
建国初期，政府一直坚持理性的低工资政策，贬低物质激励，强调无产阶级专政和精神激励。但是，各地区之间的工资差距逐步拉大，工资的激励作用也有待提升。1956年的工资制度改革走向另一面，导致“吃大锅饭”的平均主义盛行，工资体制“低、平、死、乱”。
1985年的改革试图打破平均主义，但受政治氛围的影响，导致公务员的工资水平降低，公务员之间的工资差距却并未拉大。1993年，地区津贴被引入，以利于缩小地区差距，但其实际执行并不理想。与此同时，通货膨胀导致“工资价格螺旋”，出现官员“下海”浪潮。
2006年的改革也试图缩小公务员工资的地区差距，但仍然无法解决这个问题。而中央集权的公务员工资体制，使平均主义再次回潮。换句话说，公务员工资制度经过几轮改革后，等于绕了一个大圈，又回到了原点。
尽管这些改革早已成为历史，但它们的影子却仍然若隐若现。比如，平均主义仍然主导公务员的工资决定，使绩效工资制难以奏效。
公务员工资牵一发而动全身
表面上看，公务员工资是一个简单的公共部门人力资源管理问题。但如果深究，它却十分复杂。公务员工资制度改革牵扯面大，可谓“牵一发而动全身”，至少同执政合法性变迁、收入分配与再分配、央地关系和财政管理等重大改革议题密不可分。
例如，由于政策规定义务教育教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平，而教师工资支出占地方财政支出的很大比重，公务员涨工资势必造成地方财政吃紧，并影响其他政策目标的落实。
良性的公务员工资体制之所以难以确立，就在于很难将合理的工资制度同转轨时期不断变化的经济社会环境相适应。传统文化、意识形态、地区差异与市场转轨，都使工资调整委实不易。与此同时，上下级之间和不同部门之间的协调不畅，也使制度难以调整就绪。
由于缺少工会和立法机构的介入，中国的公务员工资制度是行政主导型的。但是，公务员的实际薪酬却是公务员、社会公众、人事部门、人大、政协和其他主体激烈交锋的结果。公务员工资的实际治理过程并非制度文本规定的结果，而是呈现出一幅多方参与和多轮博弈的复杂图景。
公务员工资制度改革的前路
针对接下来的公务员工资制度改革，吴木銮提出了五点建议。
一是明晰央地职责差异，将工资管理权下放到地方政府，以因地制宜。
二是要加强人事与财政部门之间的横向合作，并强化人大等的监督功能。
三是要扩大正式工资差距，并削减高级官员非正式的额外津贴。
四是重新确立绩效工资制度，以激励公务员。
五是深化财政体制改革，并强化地方政府的财政纪律。
参考文献
- Chan, H. S., & Ma, J. (2011). How are they paid? A study of civil service pay in China. International Review of Administrative Sciences, 77 (2), 294-321.
- Wu, A. M. (2014). Governing civil service pay in China . Copenhagen: NIAS Press.
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