节能达标的政治学
节能达标的政治学
#节能减排
中国高能耗、高污染的经济增长模式，日益引发国际社会和国内民众的忧虑。国务院在2006年的“十一五”规划中首次将节能目标纳入考核，提出了单位GDP能耗降低20%左右的战略目标。
为了达到这个预期的目标，国务院将节能任务分解到各个省份，将其完成情况同地方干部的提拔任用联系在一起，以强化官员的问责压力。
这种“一票否决”的强力激励，使地方官员不得不重视节能任务，并使“十一五”规划的目标任务基本完成。然而，各省政府对中央指令的完成情况不尽相同，说明了这套问责体系的效果可能取决于其他因素。
美国新墨西哥州立大学的 梁佳琪（音译） 对中国省级数据的实证研究显示，与官员动机有关的制度因素，显著影响了各省政府对中央政策的服从程度。相对来说，省领导的利益与中央趋于一致的地方，更有可能完成国务院下达的任务。
官员动机与激励机制的设计要想提升政府绩效,必须让官员拥有足够动力完成公共部门的工作目标。可是，现有研究主要关注金钱激励和内在动机的影响，而很少考虑外在动机和仕途激励。更为重要的是，没有多少研究者探究过影响官员动机的组织环境和制度情境。
为了强化地方官员对中央政府的服从，中国建立了一套以目标责任考核和干部人事管理相结合的激励机制。上级政府自上而下地设立下级政府必须完成的目标任务，下级政府的完成情况直接同地方官员的仕途前景挂钩，从而实现了上下级政府间的“激励相容”。 </br>
看似合理的激励机制忽略了一个重要的现实：下级政府面对的目标任务种类繁多，很难做得面面俱到。出于利己的目的，官员倾向于关注对其仕途影响最大的任务。因此，经济增长、计划生育和社会稳定等具有“一票否决”性质的任务，就成为他们工作中的重中之重。
值得注意的是，政府官员是否对这些目标任务“感冒”，还取决于他们自身的认识。如果他们感到升迁无望，认为是否达到这些目标无关紧要，那么再强的激励也不会奏效。官场升迁的一些制度因素，可能会左右官员对激励机制的敏感度。研究者考察了三个制度因素对激励机制的影响：各级政府官员的强制退休年龄限制，各地区官员的升迁概率，以及央地官员关系的密切程度。
度量官员的晋升动机
研究者利用2000至2006年间除西藏和新疆以外的29个省份的数据进行实证研究，以考察“十一五”期间官员动机特征对节能目标完成情况的影响。
因为省长任免多数在全国党代会一中全会召开时发生，所以在下一次换届时，越年轻的官员就越有升迁的动力。官员年龄越小，强制退休制度的约束力越弱，就越会追求节能达标以获得提拔。
由于各省在中共中央的影响力差异很大，各地方官员的晋升概率也不尽相同。一些来自“精英省份”的官员（如“上海帮”）往往占据多个政治局席位，其所在省份的其他官员也更有希望进入中央。研究者构造了1992年十四大到2007年十七大期间各省官员在政治局的席位累积数，作为分阶段衡量该省官员晋升概率的指标。席位越多，官员晋升的空间越大，也就越有动力完成节能目标。
与此同时，担任中央要职的省级官员也更倾向于同中央政策保持一致。研究者以省委书记是否由政治局委员兼任来衡量央地关系的密切程度。这些具有“中央主义”的官员，与中央政府的“一体化”程度更高，从而更可能完成中央制定的节能目标。
需要指出的是，研究者对官员动机特征的判断，并没有区分省长和省委书记的责任分工。在理想状态下，省长和省委书记的动机和利益考量应该分别反映在研究的设计中。
央地关系与激励兼容
研究者以国家发改委和国家统计局公布的各年度各省份节能目标的完成情况作为因变量，具体分为未完成、完成和超额完成等三种情况。回归模型控制了城镇居民人均可支配收入、能源密集行业的固定资产投资额、煤炭消费量、人口总数和密度、西部和中部的地区虚拟变量、时间趋势变量、社会保障和医疗卫生的财政支出占比等变量。
在是否完成目标的问题上，由政治局委员兼任省委书记的省份呈现出更高的达标概率，但退休年龄限制和地区晋升概率的影响并不明显。在目标完成程度的问题上，退休年龄限制、晋升概率与省委一把手是否由政治局委员兼任，并没体现出显著的影响。可是，由政治局委员兼任省委书记的省份，显示出更高的超额完成概率。有趣的是，兼任政治局委员的影响主要体现在超额完成与完成之间，而在完成与未完成之间并没发挥明显作用。
由于“入常”（政治局常委）的诱惑非常明显，兼任政治局职务的地方大员更倾向于服从中央的政策。此外，由于无法兼顾经济、社会与环境的利益，官员不得不在政策上有所取舍。研究者还发现，社会保障和医疗卫生支出占比越大的省份，越倾向于加大节能力度，以此推动政府采取节能政策。
由此可见，激励机制能否发挥作用，在很大程度上取决于该机制和官员动机的匹配程度。惟有激励机制提供的政治收益“看得见、摸得着”时，政府官员才会有所响应。否则，就算激励机制看上去再强硬，如果它同官员动机不兼容，那么也无法达到鞭策官员的目的。
值得警惕的是，政府官员可能采取弄虚作假的手段应付上级要求。比如，一些省份为了节能达标，不惜采用“拉闸限电”等非常规手段。因此，除了自上而下的问责以外，如何强化自下而上的社会问责，特别是信息公开、公众参与和非营利组织介入，更是值得进一步探讨的问题。
参考文献
- Liang, J. (2015). Who maximizes (or satisfices) in performance management? An empirical study of the effects of motivation-related institutional contexts on energy efficiency policy in China. Public Performance & Management Review, 38 (2), 284-315.
文章版权归原作者所有。
