运动式治理能奏效吗？
运动式治理能奏效吗？
中国各级政府喜欢“运动式”地管理经济和社会事务。无论是“严打”、“扫黄”，还是维稳，抑或是问责、反腐，往往都是“一阵风”。风头过后，许多问题又死灰复燃，不得不重头再来。
最近，香港和广州的四位学者发表论文，指出了运动式治理的正面效果——在节能减排运动中，政府通过资源动员和权力再分配，有效执行了环保监管政策。
惊天逆转的背后：资源动员与权力再分配
“十五”规划期间（2001-2005），中国不仅没有达到预期的节能减排目标，反而在部分指标上出现恶化。但是，到了“十一五”（2006-2010），不仅节能减排目标得以实现，而且多项指标都得到大幅提升。
为什么出现这样的“惊天大逆转”？研究者们认为，或许应该部分归功于运动式的政策执行策略。在环保监管政策的执行过程中，常规性的政策执行手段往往无法奏效。尽管运动式治理存在种种弊端，但它却能加快治理结构的优化和监管效果的改善。
这样的惊天逆转，可以从火力发电厂安装脱硫设备这一案例中窥见一斑。
2007年，中共中央高度重视节能减排，国务院通过《节能减排综合性工作方案》，并成立以时任总理温家宝为组长的“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”。中央政府高规格的政治姿态，揭开了运动式治理的序幕。
火力发电厂是工业二氧化硫的主要排放源，也是实现减排目标的主要障碍。为此，发改委与环保部门联合出台政策，要求火电厂安装脱硫设备。
研究者们对四省10家火电厂的管理人员和各级政府官员进行了访谈，了解这项政策的执行情况。结果显示，这项政策的影响非常显著，所有受访火电厂都按照规定安装了减排控污设备。一些火电厂甚至走得更远，积极采取多种能源循环利用手段降低能耗。
研究者们认为，运动式治理带来的资源动员与权力再分配，是成功的关键所在。
从资源动员的角度而言，企业之所以愿意配合，一个重要原因是日益强化的环保监督和奖惩措施。政府采取“胡萝卜加大棒”的执行策略，一方面为减排企业提供各种补贴和奖励，大大减轻了它们的经济负担，使它们有动力去执行政策。与此同时，政府也执行了更加严苛的监督和惩罚措施，使企业很难敷衍了事或蒙混过关。不达标的企业需要承担数倍于其减排设备安装成本的罚款，这使它们不敢冒险去规避政策。
从权力再分配的角度来看，高层关注、环保部门升格和强力问责，在其中发挥了重要的作用。
首先，多位国家领导人前所未有地发表讲话，高姿态地向污染宣战。这就向排污企业和地方政府释放出了强烈的政治信号，使它们认识到这次中央是“动真格”的了，因此都对减排予以高度重视。
其次，跨部门领导小组的设立，很好地解决了长期存在的部门协调难题，使环保政策的执行难问题得以迎刃而解。通过强有力的政治支持，运动式治理依靠跨部门协调机制，可以有效达到监管目的。
环保部门此前在同级部门中级别较低，一些地方环保局的级别甚至不及某些大型央企。环保部门孤掌难鸣，也缺乏执法权威。在这种情况下，它们很难说得上话，说话有时候也不管用。2008年国家环保总局升格为环保部，腰杆开始硬起来，也有了更大的话语权。与此同时，各级环保部门获得了更大的授权，并在技术设备和人员配备上都得到了改善。
最后，环保指标被纳入党政领导干部的政绩考核指标体系，地方官员不得不充分重视环保工作。国有企业也不例外，特别是作为排污大户的大型央企，也被委派了减排目标任务。对地方政府和国有企业的高压问责，使它们不得不关注环保工作。
此外，运动式治理还产生了许多溢出效应，包括制度化和民众参与。环保监管制度的演变与完善，往往是建立在持续不断的运动的基础之上的。许多运动中积累的做法和经验，都在不久后被推广和制度化。与此同时，有效的运动式治理也提高了民众的环保意识，增强了民众参与环保事业的热情。
运动式治理的限度
不同于行政性执行的循规蹈矩和面临的资源制约，运动式执行属于政治性执行。它依赖于充沛的资源和较大的权限，而其执行效果也恰恰取决于资源与权限的组合关系。
有趣的是，运动式治理的效果在各地区和各家企业之间的差异非常明显。比如，广东与河北设定了较高的减排目标，而湖南和湖北的目标则较低。之所以出现这种差异，一个主要原因是重大事件打开了“机会窗”——2008年的北京奥运会和2011年的广州亚运会，使空气质量成为地方官员的第一要务。
此外，排污企业对不同环保政策的认识会出现偏差，并会影响它们的关注程度和投入力度。企业管理人员会全力执行他们认为事关重大的环保政策，并选择敷衍一些他们视为无关紧要的减排规定。
尽管运动式治理有其优势，但它可能发生“人亡政息”，随着领导人的淡出而式微，并使法治成为空想。就此而言，运动式治理会是“短命”的，并可能诱发许多负面影响。
一些运动之所以能够达到其设定的目标，是因为它们在当时被列为首要政治任务，而被压倒性的重视和贯彻落实。一旦风头过去，运动式治理的做法和成果可能就被抛弃了。
而运动式治理的高压性和突击性，也会使一些地方政府不得不“临时抱佛脚”，采取许多非常规和不可持续的应付策略。
概言之，运动式治理在短期内可以发挥效力，但是如何使其效果实现可持续，仍然还有待更深入的考察。
参考文献
- Liu, N. N., Lo, C. W. H., Zhan, X., & Wang, W. (2015). Campaign‐style enforcement and regulatory compliance. Public Administration Review, 75 (1), 85-95.
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