毛寿龙 ：2016年新年期许：政府治道变革展望
新年期许会开到现在，美好的愿望大家基本都说完了。最好的愿望是刚才秋风说的。刚才章先生说今年不想许愿，因为年年许愿年年失望，历史上那么多美好的愿望，年复一年地期待，到现在也没有实现，收获的都是失望。我也这样想。因为去年 2015 年新年期许，我说了一个周召共和的事，后来发现 2015 年周厉王的事似乎的确实发生了。我的美好愿望没有发生，但相反的事情却发生了。
2015 年我的确有些背，只要是美好的愿望都没有实现。比如说比特币，我说它好它就崩盘了。我说 2015 年股市超级棒，的确超级棒，但很快就股灾了。 2016 年我说股市会稍微好一点，但刚几天就直接就熔断了。所以，我特别喜欢章先生，因为他今年不许愿，我非常有共鸣。我还喜欢莫志宏，因为她的名字特别好，莫志宏。莫志宏的确很好，志向不要宏大。很多人的志向很宏大，比如要为自由民主宪政而奋斗，而牺牲。像谭嗣同，干脆哭着喊着要去牺牲，去流血，能跑也不跑，结果流血了，牺牲了，志向依然是志向，中国也没有变得更好一些。
从历史上来看，靠什么流血、靠什么牺牲，结果除了流血和牺牲，的确没有什么意义。最近的流行小说小说《饥饿游戏》里，无论是统治的斯诺总统还是反抗军，都在流血，但除了流血，自由民主宪政依然遥遥无期。有人要为远大的志向流血牺牲，要去实现美好的愿望。这很好。但现实的残酷性在于，这不仅无益，而且有害。因为自由的核心是，自由是用来捍卫和扩张的，而不是用来牺牲的。没有任何人有权利为别人牺牲自己的自由和生命。有那么多人自认为有权利为别人牺牲自己，我们不禁会问：你想干什么，你牺牲了，你以为这个世界就能够按照你的意愿来改变吗，如果你一个很高尚的人牺牲了，剩下那么多不高尚的人能过得上你认为的幸福生活吗？如果你流血了，但没有牺牲，你是否就要让其他人放弃他们的自由，来服从你的残暴统治？如果你成功地建立了残暴的统治，和你要消灭的残暴的统治者有何区别？是不是还需要人来轮着流血，让你牺牲，去继续他们的残暴理想？
把这个问题转换成新年期许的话题，我的问题就是：我们如何理解这一问题：我们越是想要的美好的东西，为什么无论如何努力，我们都是得不到的。如果说，我们有美好的愿望，别人没有做成，或者我们并不努力，没有实现还好说。但是，很多美好的愿望其实是几千年前就有的，一直到现在，一直有很多人在奋斗，甚至流血牺牲，但为什么没有实现？尤其是在中国它实现不了，既使一下子实现了，但不一会儿直接就“熔断”了。 2015 年的股市是一个例子。
为什么这样？如何解释这些现象？这有很多解读。我个人从治理之道的角度挖一挖，从秩序的眼光看一看，从历史的角度透一透。
从秩序的角度来看，我们会看到中国历史上，核心的治理之道，实际上是由兵形成的，秀才、商人和人，都形成了各自的治理之道。兵的治理之道是单中心身份等级命令体系，这样的治理之道有利于确保兵在作战中的胜利。商人，应该是多中心的扁平化的，不需要固定身份的治理之道，这样的治理结构有利于商人赚大钱。人，只有在亲人、朋友、邻居眼里，才是活生生的人。人的治理结构多种多样，没有固定的形式，这样的治理之道，才是人道。兵、商人、秀才和人的治理之道，最后核心是兵的治理结构，商人、秀才和人的治理结构，都或多或少在往兵的治理结构靠拢。
在古代，从治理结构上来讲，中国有两个治理结构，一个是家天下，一个是公天下。所谓家天下就是这国家是我们家的，这块地是我们家的，这些兵是我们家的，这些学生和门生是我们家的，这块生意是我们家的，我死了我儿子继承这个传统。家天下是古代小康社会的理想，但大同社会是中国古代的最高理想。大同社会就是公天下，公天下尧舜禹汤实现了，大家轮流当皇帝，不是世袭制。科举制度，秀才、举人和状元读书人都可以不问出身去考试，官僚系统也实现了公天下，至少是当了秀才，当举人当状元慢慢就实现了。企业家挣了钱就是企业家，人生出来就是人，这也是大同社会，不是身份制的。王建勋教授刚才说废除户口制度好，但是我们改革开放以来为什么怎么努力也取消不了呢，从治理结构上来说，是因为中国是家天下和公天下之间的一个社会，是一个“群天下”的社会，它是一群一群人来的，每一群自己都有一个生活等级。所以我们说干部有身份，城市户口有身份，现在又搞居住证，又搞暂住证，又多了两个身份。即使现在股市也是一样的，上市公司一个群体，创业板一个群体，新三板又一个群体，还有非上市股份可以场外交易的又是一拨。教育系统也是如此， 985 一拨， 211 一拨，不入流又一拨。本来是学校分群，后来发展到学生也分群，本科不是 985 ， 211 ，甭想去某些地方就业。你会发现任何一个地方，都可以群分，这个群分你会发现有些是稳定的，伴你终身，有些是不稳定的，只要努力就会有些许变化。但稳定的是家天下，或者群天下，无论如何都到不了公天下。
从政府改革的角度来看，改革开放以来，中国政府是非常努力地改革，你看那么多文件，那么多事，包括那么多官员精简，包括出入境管理部门，现在过关的时候对你多么文明礼貌，双手递上来，而且还给你按一下“满意不满意”，全世界的出入境就中国最文明了（当然中国的车检超级不文明），出入境肯定是双手递给你的，而且必须是笑眯眯的。我做过很多课题，到全国去调研，全国的地方政府有很多创新，包括 2015 年也有很多的改革， 2015 年可以说是综合改革开局之年，法治政府发展很关键的一年。
在廉洁政府方面，动静更是大得不得了。不用说抓了大老虎，小苍蝇，甚至我们认为很廉洁的人，如仇和，最后都被认为有问题抓进去了，即使我认识的我认为工作上很能干的地方官员，也抓进去不少。这说明，只要有小问题，即使有大功劳，都同样会被抓起来。廉政建设能够做到这一步，中纪委夜以继日，日理万机，的确辛苦了。但大家都知道，今后依然会出现大老虎，也许是更大的老虎。我们不指望会只有小蚊子，而是更期待更大的大老虎。
总的来讲，我们不能说政府不努力，而应该说非常努力。但是从微信来看，政府改革的口碑并不好，卖力不叫好。更重要的是政府努力的效果不确定，这个很麻烦。我曾经碰到有一个事，有个地方社会创新挺好的，要我去看看，提点建议，我还没去呢，他就打电话来说我们领导变了，然后说你是不是就不用来了。我说既然已经准备好了，那我就去吧，去了我又看了看别的，我发现他们还是挺努力的。但这样一个好好的创新，做了那么多年的努力，就要夭折了。
还有一个个案是努力了很久，成效很好，但一下子就没了。我朋友在山西 2008 年开始推对纳税人的服务流程改革，两个示范操作，写两本操作手册，一本纳税人用，一本税务人员用，很简单，很实用，而且纳税流程还按照信息化要求进行了流程再造。我们还为此写了本书。这项改革 2013 年还在推， 2014 年当地领导说中央已经有新的指示了，我们这个就不推了， 2008 年到 2014 年都推了 6 年，很多已经做起来了，做得很好，节约了纳税人大量的时间，但最后还是停了。我们现在想法设法改头换面把它继续推进起来，但估计有很大的难度。
那么，为什么很努力，很辛苦，还口碑不好，效果还不好，或者好了就不确定性呢？其背后的治理结构可能值得关注。
比如 2015 年妄议是热点话题。人的确不能对人妄议。在古代中国，大臣对国王只能是尊敬，只能妄仪，而不能妄议。不妄议，也就是不能说国王的坏话，妄仪就是一听说国王有什么坏事，赶紧把它藏起来。但官员之间是可以妄议的。这在明朝很明显，你妄议我，我妄议你。相互之间不尊重，妄议多了有仇恨，就杀将起来。宋朝也很明显，包公很有名，我看过他妄议宰相的奏折，把宰相说得一塌糊涂，纯粹是一个超级大坏蛋。被他妄议的丞相也有奏折给皇上，把包公说的一塌糊涂，看上去也是一个大坏蛋。所以中国历史上，皇权实际上是非常小心的，金口玉言，让大臣吵，妄议来妄议去，妄议得明白了，再经过一道道程序保险无误，才下圣旨。我看昨天网上传的，说几个人开一个会，北京要单双日限行，这个很奇怪。那么大的事，几个人开一个会就要出台，看起来很有效，其实在治理之道上却很容易损害政府的决策力和公信力。几个人开一个会政策就出来了，这在皇权专制的古代也不是这么干的。古代的国王是非常小心的，金口玉言，绝对不会随便开一个会有就把周礼废了，出来一个新的礼。
当然，在古代，虽然很小心，“妄议”个东西还是形成了非常内在的冲突，国王和大臣的冲突，大臣和大臣之间的冲突。国王和大臣的冲突，导致了大权旁落，国将不国。大臣之间的冲突，形成了朋党政治。
现在看来，只有西方国家找到了一个避免冲突的办法。那就是找到一个地方，在这个地方，不存在任何妄议，也不存在任何妄仪。这就是议会。在议会里，每个人都可以畅所欲言，根据规则议事，每个人都代表自己，任何人说完话，都不必承担责任。最后根据规则投票决定。一次只针对一个事情表决。在过渡时期，则让国王承担礼仪，国王不说话，不做事情，大家也不得妄议国王，也不必妄仪，只要尊重就行。
这一新的体制，实现了新的治理之道。每一个公共单位，都有一个议事会，每一级政府也有议会，相互之间互不隶属。命令控制机制仅限于军队和行政，而不存在于经济、社会和政治领域。慢慢的，议事会包容了一切力量，大家都不比诉诸刀剑，也不必诉诸真理，只要诉诸议事，在议事的规则里寻找和谐，寻找大同，寻求共识。这样的治理结构，再加上民主选举的议员，就构成了议会政治。在中国就是各级人代会，各种理事会，上市公司是董事会。这个过程在西方首先发生于英国和美国，而后继续发展到欧洲。我们发现只要实行议事会制度的地方，家天下和群体下就会局限在很小的范围内，公天下就很容易实现。言论自由权就有了一个公共的制度空间，也有了一个治理结构的支撑。即使言论自由肯定会对别人造成损害，但有了这个空间，这个损害是可控的。西方绝对主义国家，传统上行政集权的国家，搞好了议事会制度，其绝对主义的治理之道，其行政集权的祸害，就降低到了最低的限度，单一制国家和联邦制国家，都成了地方多层次治理的国家。政治一开明，领土纷争就急剧下降，国家之间的战争消失了，国家之间反而出现了更多的合作。上下级关系肯定是多中心的，绝对不会说上级以下的各层下级只有服从，当然也不会说来一个有身份的人就把事改了。
行政的多中心和议会的多中心，有一个公共的空间可以有比较好的结果，这个公共空间就是公共的治理，具体的体现就是议事会政治。现在东亚国家和地区，包括日本和韩国，甚至是台湾地区，现在越来越民主，政治越来越开明，过去战争的危险越来越小，领土纷争虽然有，但开始倾向于搁置，顶多打打口水仗，而不是诉诸战争。
不用说国家大事，即使我们身边的小事，也是如此。比如现在很多小区都成立了业委会。因为有等级制的传统，业委会选出来之后，业委会主任就成了小区的首长，业委会一旦分出等级，主任干活积极，小区就好，主任懒政，小区就不好。主任掌握大权，副主任就消极怠工。业委会开会，如果一切听主任的，就和谐，如果有人妄议，业委会不和，小区就瘫痪了。而业委会如果非常能干，一切行动听主任，不许委员有任何妄议，而且个个精明强干，小区会治理得非常好。但是相关的问题也出来了，四五年内保持和谐，但四五年业委会就会有内在的冲突，九十年就可能有大的冲突，一旦冲突发生，小区的管理就陷入了问题。即使不出问题，业委会会形成一个严格的身份等级结构，在其周围会形成一个与其关系密切的业主群体，还有一个比较疏远的群体，于是形成了群天下的局面。业委会行事很秘密，让小区对其右无限的遐想空间，短暂的是信任，慢慢形成不信任。业委会很容易出现腐败，比如自己不交物业费，不交停车费，和物业公司沆瀣一气，物业公司定期给其上供购物卡，过年过节出去玩。大的甚至挪用大修基金。这个小区一旦有了这个治理的传统，就会陷入群天下的陷阱。就像现在的我们一样。
要解决小区群体下的问题，而让其真正走入公共治理的轨道。托克维尔所介绍的美国新英格兰的经验是，行政分权，政府集权，以及有一个很好的议事规则和习惯。也就是说，小区业委会主任不能说了算，其治理的核心应该是一个议事会，而行政性的业委会，则不一定要有一个一把手。如果小区的治理最后落实在了一把手手里，小区的命运就没有掌握在业主手里，而是落入了一把手手里，一把手积极能干，小区就好，一把手不能干，小区就差，而其背后则是很差的治理结构。
所以， 2015 年前，我们很努力，过去甚至有很多人流血牺牲，但我们并没有得到公天下，虽然解决了家天下，但依然陷落在群天下的治理结构里。要从群天下里走出来，进入公共治理的结构，实现真正的公天下，我们就需要理解，议事结构是关键。这对于业委会和小区治理是如此，对于国家是如此，对于政府改革也同样是如此。
所以， 2016 ，我还是要有期许，那就是，我们真正关注议事结构的成长，关注议事能力的培养，从而在结构上解决，我们虽然非常努力，但结果却不一定好，即使好一时，却不够确定，即使有确定，却难以持久的问题。
谢谢大家！
[ 毛寿龙 中国人民大学公共管理学院教授、公共政策研究院执行副院长。本文为作者 2016 年 1 月 8 日在天则经济研究所｜中评网主办的 2016 「新年期许」论坛的演讲修订稿，转载请注明 ]
2016-1-15
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